“进步时代”纽约预算改革的启示

高新军

20世纪前，美国各级政府都没有完整的公共预算制度。那时所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。“进步时代”的改革者用公共预算来组织政府，利用预算的社会作用来构建社会的繁荣。美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道。

19世纪的最后30年，对美国来说是一个十分动荡的时期。在这30年中，经济危机所占的年份，超过了平稳发展的时间。美国资本主义发展到垄断阶段除了带来了生产力的发展和更多的社会财富之外，还出现了大量的矛盾和冲突，财富的两极分化使美国社会更加动荡，社会充满腐败、犯罪、仇恨、不满和失望，“乱世出英雄”。

从1880年到1920年的40年间，美国经历了一个由乱到治的社会改革时代，大众传媒和知识界针对政治腐败、城市犯罪、教育失败、社会不平及种族歧视等现象，展开了口诛笔伐的“揭发黑幕”运动，被人们称为“扒粪者”，其行为是“掘粪”行动，“暴露文学”也在美国勃然兴起。而在政治家中也涌现出了一批社会改革家，比如在任内环境保护运动开始发端的“托拉斯粉碎机”西奥多·罗斯福总统，把“进步运动”推向鼎盛时期、创立联邦储备体系、并在童工和工时等立法上颇有建树的伍德罗·威尔逊总统，提出著名的“威斯康星观念”即“回到民主的第一原则，回到人民那里去”、改变当时由立法机构来确定铁路税率导致权钱交易的著名社会改革家罗伯特·拉福莱特等。

多方的努力，使美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道，建立了一个高效的现代国家机器，为罗斯福“新政”的执行铺平了道路，也预示着美国下一个经济的跃进指日可待。探究这期间美国社会改革的经验教训，对于正处于体制转轨时期的中国建设法治社会和法治市场经济，不无裨益。比如当时从发生的惨案中立法就是“进步时代”的典型特征。1911年3月25日星期六的下午，位于纽约市中心的“三角衬衫公司”发生火灾，146名平均年龄19岁的女工被烧死在工厂里，震惊全美国。在社会舆论的压力下，这件惨案极大地促进了纽约州对劳动保护的立法进程，在纽约州工厂委员会的推动下，陆续有56项关于劳动安全、妇女和儿童的劳动时间和工资的法律被通过。

其中，笔者特意介绍一下“进步时代”纽约市预算改革的经验。19世纪最后几十年里，纽约市作为全美最大的金融、贸易、工业城市，在美国经济中的地位举足轻重。我们可以从当时纽约市的财政支出和债务状况，很清楚看到这一点。

有关资料显示，在1898年，纽约市花掉的钱已经相当于整个纽约州花费的5倍；超过了美国全国所有州支出的1.33倍；是美国联邦政府支出的1.14倍；其债务超过了美国全国所有州的债务总和。在1898年至1900年间，纽约市的支出又增长了17％，到20世纪初，纽约市已经成为美国最大的单一公共财政支出机构。

与此同时，美国会计制度的缺位，在早期美国城市是相当普遍的现象，它导致了城市行政当局在城市管理和发展方面的失败。

民间力量的压力

19世纪最后20年和20世纪最初的30年，是欧洲大量向美国移民的高潮期。在将近50年里，经过纽约爱丽丝岛移民局进入美国的欧洲移民多达1000多万人，今天美国2/5的人口都与当时入境的移民有关。纽约地区仅1870年到1900年人口就翻了一番，达到343.72万人。经济发展也从制造业转向银行业和合资公司。人口的大量增加和纽约市经济的快速发展，使纽约市迅速膨胀，1898年纽约市就已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。

直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，在由总会计师提出的年度大致预算的基础上，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。事实上，纽约市财政有很高比例的支出是固定的，所以留给“市估算和分配理事会”自由支配的资金很有限。例如，1886年纽约市有60％的资金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17％的资金可以由纽约市来支配。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。这样的会计制度无论对私人生活还是公共管理，都是没有用的。

当时的纽约市就像是一个公共公司，但其管理类似一个私人商业公司。说它是公共政府实体，是指它行使着传统的政治权力来维护公共安全、稳定和防疫，并且通过立法来规范地方事务。说它是私人法人实体，是因为它从事着许多与财产权有关的活动，包括：获得或出租公用设施和运输系统、发放债券、用合同管理商品和服务。在这两方面，纽约市一直不停地与州立法机构就其管辖范围的权力和权限进行着较量。

而19世纪末会计制度已经成为大型公司财务管理的主流形式，相关的会计报告也成为美国公司吸引投资人的重要手段。对私人公司的会计制度的高度关注，很快就发展为对公共城市公司会计制度的关注。城市的改革者逐步接受使用公司会计的方法来用于城市的管理，分析城市的财政状况。

1904年，由纽约、芝加哥、波士顿等城市12个民间组织组成的“城市会计和统计联合委员会”公开发表的金融研究报告指出，会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表；可以对公共服务公司进行控制，以影响城市的事务；可以保持城市金融的平稳和城市的信用；可以为各个城市的比较提供基础，以便于相互学习；便于州政府的税收控制，推动州政府对地方政府活动的监督。他们指出，民众是以选民而不是官方专家或者政治活动家的身份来参与的，预算制度改革使得新移民和普通工人也和中产阶级及精英一起，成为民主机器的一部分。

这样，在20世纪来临的纽约，预算改革实际上已经成为政治参与、资本投资、城市与州的关系、对权力的责任等一系列重要问题的基础工程。这个时期的预算制度改革实际上给政治生活以明确的界定，意味着私人公司操持的城市特许经营权，不仅不能超越自己的边界，还必须向公众报告自己的活动。在民间力量和纽约州议会的强大压力下，纽约市的预算民主改革开始起步。

打击“塔麦勒会堂”

实际上，纽约市在1860年至1930年期间，政府官员腐败很严重。最臭名昭著的是

“塔麦勒会堂”(Tammany Hall)腐败案。“塔麦勒社会”(Tammany Society)创建于1797年，原来是一个爱国的慈善组织。1798年为了与当时的联邦党相对抗，由后来托马斯·杰佛逊总统时期的副总统阿诺·伯尔将其改造为一个纽约市的政治性的慈善组织，主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对杰佛逊和民主共和党提名的政治家的支持。1830年“塔麦勒社会”把总部设在了纽约市的西十四街的一幢楼里，从此“塔麦勒社会”被人们改称为“塔麦勒会堂”。

从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”。这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人、也通过这种途径以自肥。从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到“大萧条”弗兰克林·罗斯福总统时期才被终结。在“大萧条”时期，外国移民和普通民众很少可以通过出卖自己的选票，从“塔麦勒会堂”得到帮助了，因为一万面那时各种资源很紧缺，另一方面罗斯福总统也严格控制从联邦和州发给纽约的钱物落入“塔麦勒会堂”老板们手中。

“塔麦勒会堂”腐败案中最有名的腐败分子是“塔麦勒会堂”19世纪中期的负责人威廉·瑞德老板和1930年纽约市长詹姆斯·沃克尔。瑞德老板是“塔麦勒会堂”老板中的“大老板”，纽约州检察官指控他在1858年至1871年的13年中，纠集了一伙人控制了纽约市的财政，通过分配工作机会和政府合同，来回报政治上的支持和贿赂。仅在1865年至1871年的6年里，纽约市就有7500万到2亿美元被诈骗走了。最后，威廉·瑞德被判了12年刑。沃克尔市长被检察官指控与“塔麦勒会堂”的老板们相互勾结，受贿100万美元。但是最后法庭认定证据不足，他没有被判刑，只是被罢了官。沃克尔当市长时，纽约市的一些恶警经常通过抓妓女，要她们交罚款后再放她们走的方法来生财。后来发展到连无辜妇女也抓，强迫她们交钱才放人，不然就控告她们是妓女。这些妇女刚刚从欧洲移民来美国，人地两生，语言不通，只好白白被这些恶警敲诈。

在“塔麦勒会堂”腐败集团的控制下，纽约市经过19世纪80年代较为平稳的发展之后，从1890年代开始，该市的债务飞快上升。从1874年到1887年的13年中，纽约市债务从1.182亿美元上升至1.245亿美元，增加了600万美元。到1896年纽约市的债务达到了1.86亿美元。同样，支出也增加了。从1874年到1894年的20年问，增加了400万美元。然而，在接下来的3年中，每年支出增加了几乎1100万美元。

会计和预算的不完整准确和城市债务及支出的大量增加，让人们不约而同地将矛头指向了“塔麦勒会堂”腐败集团。纽约市当时无节制的负债和花费，也使得纽约州议会不得不对其进行立法管理，并导致在民主党的票仓，州议会被共和党控制多年的结果。很多会计制度的改革者都意识到，必须限制“塔麦勒会堂”集团对城市财政的控制作用。

开始时，由于受精英主义的影响，不少专家还是主张限制民众的参与，走精英治市的道路。但是，当他们看到“塔麦勒会堂”腐败集团将注意力集中于新移民和工人阶级，实施权钱交易、权票交易以牟取政治权力时，这种精英治市的传统做法动摇了。会计制度的改革者开始探索让更多的民众参与政府的运作，使会计信息成为大众可接受的参与民主的渠道，通过优先的界定清晰的大众的政治参与活动，来确定选票的投向。

“纽约市政研究局”的功劳

20世纪前，美国从联邦政府、州政府到地方政府，都没有完整的公共预算制度。那时所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。议会对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。每一个政府部门都自己向议会争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。

1905年，纽约市进行财政行政改革的专业会计师与反对城市腐败的社会改革者们走到了一起，决定共同成立一个独立的公民代理机构，来探索城市政府改革的科学原则。次年，他们成立了“城市改进局”，并于1907年正式组建了“纽约城市研究局”。也正是在这一年，纽约市经历了严重的市政公债兑付危机，引发社会严重动荡，纽约市政府在向JP摩根集团借款300万美元后，才勉强渡过了这次危机。这个研究局的代表人物是：威廉·阿兰、亨利·布鲁厄、弗里德里克·克利夫兰，人称“ABCs”。其中，阿兰和克利夫兰都于1900年毕业于美国著名的宾州大学沃顿商学院，获得博士学位。该学院在美国商学院中以注重商业与公众的关系著名。

这些学者一方面在大学任教，另一方面积极参加“纽约城市研究局”智库的活动和充当纽约市政府“税收和财政咨询委员会”的成员。这些预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

学者们通过事件和研究制定了现代意义上的公共预算的科学原则，它们是：首先，公关预算是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，公关预算是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。第三，公关预算是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对预算计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，预算计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，预算计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受议会和民众对其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

预算改革者还通过展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，向专家、消费者和民众宣传公共财政改革。1911年，纽约市政府花费10万美元，举办第一次“市政府财政预算展览”，一个月之内就有约100万纽约人赶来参观。纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里，供人们随时参观。在1916年的预算展览上，“纽

约市政研究局”的一位研究者甚至做了一个模型，来说明市民作为一个消费者如何去消费政府提供的服务。在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的4个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到83顶。

时髦的预算

纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究局”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究局”举办的培训班学习。到1910年中期，公共预算改革进入高潮。1916年，“预算”这个词就像“社会正义”或者“美国方式”一样，成为时髦流行的政治术语。

1910年，公共预算改革扩展到了联邦一级。1909年塔夫特总统上台后，面对着的是快速增长的联邦政府机构和连续5年的巨额财政赤字。1910年，塔夫特总统邀请阿兰和克利夫兰到他位于柏威利农场的“夏宫”来了解和讨论他们对联邦政府公共预算改革的意见。随后，克利夫兰被任命为“总统经济和效率委员会”的主席，并于1911年获得了国会的批准和拨款。在这个被外人称之为“塔夫特委员会”的推动下，一场涉及联邦行政机构的公共预算改革拉开了帷幕。

预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府”，政府各部门好像是议会的下属机构。这种制度安排反映了美国长期以来对行政权力的不信任，和对政府权力的实施会导致专制主义的怀疑。克利夫兰网罗大批有志于预算改革的社会精英，通过将纽约市公共预算改革的成功经验移植到联邦政府，将预算的权力从议会逐步转移到行政部门，建立起了总统在行政机构之上的最高地位和权力，从而促使美国现代总统制的形成，造就一个更加强有力的政府。

1912年，克利夫兰发表了著名的“国家预算的需要”论文，全面阐述了进行联邦公共预算改革的原则、步骤和回答了人们的疑问，成为了美国预算民主历程上的里程碑。1914年上任的威尔逊总统，将原来的“塔夫特委员会”改造成了“政府研究所”，并由原“塔夫特委员会”的主要成员之一威廉·威劳比担任“政府研究所”的所长。该研究所在1916年正式成为了今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”。

在“政府研究所”和威廉·威劳比的大力推动下，到1919年，美国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。1920年，由威廉·威劳比所长协助古德众议员起草的“预算与会计法”，即著名的“古德法案”(Good Bill)，在美国参众两院联合委员会弥合了双方的分歧后，最终通过。1921年4月，新当选的沃伦·哈丁总统正式签署了“预算与会计法”，从而在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革。但是，在实践上，这种对总统权力的加强，直到20世纪30年代“新政”时期，才得以最终完成，其间又经过了13年。

学者们在17年的研究探索中，实现了从理论到实践的巨大转变；政治家们在33年间，最终实现了美国预算民主从地方到联邦的全面建立，从而使公共预算成为了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具。“进步时代”的改革者用公共预算来组织政府，利用预算的社会作用来构建社会的繁荣。公共财政运动不仅改变了行政当局的行为，而且加强了政府和民众的联系。公共预算改革使政府成为负责任的、代表人民利益的政府成为现实，从而在根本上重塑了各级美国政府。