行政改革，妥协中往前走

杨　军

在中国推行机构改革会有很大的行政阻力，所以在实施中肯定会受到各部委的抵制。每次中央为了推进改革，都会有一个先进的宏观全局的理念。方案也是首先提出来，在实际实施中，必然会和部委协调。

3月11日下午，国务院机构改革方案提交人大会议审议，自十七大以来备受关注的“大部制”改革方案终于浮出水面。“大部门体制”，就是在政府的部门设置中，將那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，有利于减少政府部门间的摩擦协调成本，提高行政效能，变部门之间“扯皮”为部门内部协调，“大部制”改革，首先指向的就是解决政出多门的问题。

国务院总理温家宝在《政府工作报告》中也特别谈到国务院机构改革方案，即“大部制”改革问题。他说：“这次国务院机构改革方案，主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。”

当方案出台后，社会上失望的声音不少。“这次‘大部制的改革方案社会的期望值比较高，所以出台的方案和社会预期有一定距离，但结果应该说是在许多学者预料之中。这次改革方案体现了阶段性特征。”国家行政管理学院教授汪玉凯这样解释。

第六次机构改革

此次改革是自1982年以来中国进行的第六次机构改革，从1982年开始，大约每隔5年左右中国都会进行一次大的机构改革，从精兵简政到政府职能转变，每次机构改革的侧重都和中国体制改革的进程相配套。

经过改革开放30年的发展，中国由生存型社会转向发展型社会，这是“大部门体制”改革的一个基本背景。近年社会矛盾发生变化，部门利益日甚，贫富差距加大，要求政府将工作重心和重点放到经济性公共服务和社会性公共服务上来。随着市场经济的快速发展，一些政府部门的权力已经对市场经济形成了阻碍作用。如果要素资源配置仍然大都掌握在政府手中，垄断行业改革“久攻”不下，必然难以实现经济发展方式由政府主导向市场主导的转变。可以说，大部制改革与经济发展方式的转变直接相关。

十七大以后，各方面对新阶段的大部门制改革寄予厚望，希望能借此建立完善的公共治理结构，推进全面改革。这次机构改革不只是一般地推进政府职能转变，而是要实现政府转型，实现部门利益的突破，加强宏观调控与市场监管，做好社会管理与公共管理的统一。

1982年进行的机构改革，国务院下属部委从100个裁减至61个，到第五次机构改革后，国务院组成部门有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。这次改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个。看上去，总数量只减少了一个，但实际上，这次的变动较大。

根据3月11日披露的国务院机构改革方案，这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。将发展改革委、国防科工委、信息产业部分别负责的有关工业管理职能整合，组建工业和信息化部；将交通部、民航总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部；将人事部、劳动保障部的职责整合组建人力资源和社会保障部等等，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部5个部。

工业和信息化部的组建加强了行业管理，负责总体产业政策以及IT行业的发展，之前的信息产业部、发改委部分职责，以及国防科工委多数职责整合划入该部。方案称，该部将“推动重大技术装备发展和自主创新”，同时“协调维护国家信息安全”。

对发改委做了比较大的调整，把微观职能分出转入相应部门，明确定位发改委的职能是制定宏观战略。新设的能源局也显示中国将能源管理作为保障国家能源安全的重要举措。

环境保护部的设立充分表明了中国政府对环境的重视。人力资源和社会保障部和住房和城乡建设部更是显示新一届政府对民生的关注，强化了社会管理和公共管理部门。

尽管这次国务院机构改革动作较大，但整体改革方案力度仍弱于预期，市场预期的“大部门制”中的大农业、大文化、大金融等并未提及。新成立的工业和信息化部仍保留信息产业部作为电信行业决策者和监管者的双重职责。

汪玉凯认为，“新组建的5个部中，工业和信息化部、人力资源和社会保障部、环境保护部3个部已经基本到位了，交通运输部并没有把铁道部并进去，这有待下一步改革，因为铁道部还没有实行政企分开，无法并人交通运输部。另外只成立了能源局，而不是像人们期待的那样成立能源部，因为能源涉及的领域比较多，比较复杂，也有待进一步改革。”

政治体制改革的突破口

“九龙治水”是长期以来社会上对部门多头管理的形象说法，改革是利益的重新分配，但没有一个部门会愿意主动放弃手中的权力。近年来，行政体制改革的反复和徘徊不前，部委利益是主要阻碍之一，而“大部制”恰恰打破了部门界限。新阶段的行政管理体制改革直接与政治体制改革相关联，多数专家学者都认为机构改革是市场经济与民主政治改革间的重要连接。

政治体制改革怎么进行目前看来还是比较含糊，但中国面临巨大的外部和内生的压力，在各方面压力下，政治体制改革肯定要推进，政府的改革因为涉及权力的重新配置，直接影响到政治体制改革，当不能在结构上做出重大突破的时候，在行政体制上推进不失为突破的办法。十七大报告已明确指出，“深化行政体制改革是深化改革的重要环节”。因此这项改革被各界寄予厚望，甚至被认为是政治体制改革的突破口，希望能以“大部制”为契机，加快中国政治体制改革的步伐。

没有决策权、执行权、监督权的相对分离与制约，就没有真正的大部门体制。这是防止“大部门体制”改革产生权力膨胀的关键。“我觉得这次改革是分三步走，这次出台的方案只是第一步，第二步是继续进行其它领域的整合，第三步才是实行政府权力重组，即社会呼声很高的决策权、监督权和执行权的三权分离。”汪玉凯如是说。“大部门体制”不可能毕其功于一役。

包括“大部门体制”在内的行政管理体制改革，在中国历史上和在世界历史上都没有先例可循。部门职能分工、权责边界划分，这些触及利益的棘手问题，也将增加改革的复杂性。要缩减部委数量，建立“大部门制”，仅仅把几个职能接近的部委合并，或者把现有部委打散重组再设，也许并不困难。但这些经过重组合并之后的大部要能够正常运转而不出现反复，却不是一件容易的事情。

更有专家认为，大部制改革不能局限于

机构改革，否则只是上世纪80年代机构改革的继续。为了真正达到大部制改革的目的，必须与分权制、审议制进行配套。从行政民主向政治民主推进，大部制是一个切入点，而审议制则是由行政民主向政治民主推进的一个关键点。

大部门体制作为行政改革的重要内容，是在特定的政治、经济和社会环境中逐步推进的。部分国家推进大部门体制的过程经历了很长的过程，英国从20世纪50年代开始推动，而且其中还存在反复，有些合并的大部后来又分为几个部。日本政府由1府22省(厅)合并为1府12省(厅)的改组工作，从1996年开始启动，至2002年才宣告完成。

事实上，中国早在2003年已经进行了一些大部委制改革。设立商务部，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建，取得了不错的效果。大部委制是政府部门改革发展的一个方向。业内人士普遍认为，国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分，这次国务院机构改革方案仅仅是改革的开始，中国的行政体制改革还有很长的路要走。

机构改革方案的力度虽然比预期中的小，但表明了政策方向，凸显政府职能正向服务性转变的一种理念，以大部门制为突破口，必将拉开新一轮全面改革的序幕。

在妥协中前进?

在中国，任何重大政策的最终出台和实施，都需要环环相扣的政府部门的积极支持，但官员们对交出权力极为敏感，各部门对各自的利益也是锱铢必较。一些政策即使在重重博弈下终于完美出台，部门也会操纵不合他们利益的政策在实施过程中变形，甚至流产。学理上头头是道的改革方案，实施几年后便被打回原型，这在中国并不新鲜，对于政府体制改革而言尤其如此。

中国政府迫切希望加强对能源行业的控制，该行业对外资有极强吸引力、在对外政策中扮演重要角色，也是国内产生不安定的潜在因素。能源领域缺少一个部委级别机构的管理，中国在寻找产業焦点、或者在面对譬如与石油生产国协商时衡量需求、或如何及何时取消能源补贴等问题时会遇到难题。成立能源部的呼声已久，但这次仍然只是成立了一个能源局。据报道，此次机构改革未能诞生规划中的能源部，是因为大型电力和石油企业联合起来，凭借强大的官场影响力阻止了该方案。国家发改委同样反对，因为能源是其仍握有权力的关键领域之一。

政府权力过大，造成官员腐败和制度性腐败，部门利益法制化导致机构腐败。这些问题早提出来了，为什么解决不了，因为政府内部权力配置不合理。“大部制”的核心，是重新分配既得权力，这个过程的艰难可想而知。

推进任何一项改革，尤其是机构体制的改革，最大的难点在于“人”的因素和部门利益的平衡，新的国务院机构改革方案显然是各方利益平衡的结果。因此此次国务院机构改革方案也被称为是“一个现实的方案”。一旦方案在未来几个月付诸实施，恐怕还会有种种博弈。

1994年国务院大规模机构改革，政府在报告中就说，“机构改革是为了，保证政令畅通，转变工作作风，克服官僚主义，提高工作效率……”显然，以今天的现实衡量，改革的效果大打折扣。细细数来，其实历届行政改革都没有完全达到目的。所谓大部制，仍然是以前行政体制改革的延续，也许依然很难有预想的根本的改变。尽管这次机构改革的表述让人心动，但对最终的结果，很难预测。

北大政府管理学院副院长、博士生导师徐湘林教授认为：“任何一个国家进行改革，最后都会是一定程度上的妥协。官僚的问题，是个全球性的问题。改革的时候总是期望值很高，而协商的结果必然是妥协的结果。在中国推行机构改革会有很大的行政阻力，所以在实施中肯定会受到各部委的抵制。每次中央为了推进改革，都会有一个先进的宏观全局的理念。方案也是首先提出来，在实际实施中，必然会和部委协调。”

但徐湘林同时认为，中国的政治体制极具可调适性，任何一次挑战都促进了中国政府的调整，挑战反而是个机遇。真的调适恰恰是在问题比较尖锐的时候，体制内才能达到统一，否则得不到触动。

行政体制改革可能最终将回到一个问题上，即如何使改革的激励内生于政府内部，因为30年的改革史说明，绝大多数激励不是内生的改革，最后都将走向失败。“大部制”的成功推进，更多的恐怕是疏导而不是强制。当中国的改革步入雷区，一个可行的办法，也许就是在妥协中前进。