袁世凯：在新政与宪政之间

张　鹭

人们一直认为袁世凯是1898年戊戌维新的“叛徒”，但可能并不知道戊戌维新没能实现的大多数改革内容，后来是在袁世凯的手中实现的。

袁世凯并不止于此，他还和其他力量一起推动改革升级

1901年，经历1840年以来又一个不幸的庚子年后，大清帝国迎来辛丑年。

9月7日，78岁的直隶总督兼北洋大臣李鸿章，完成他最后的使命——继6年前出使日本签订《马关条约》，再次代表清廷与11国签订《辛丑条约》。

两个月后，这位被美国《纽约时报》称为“远远走在他这个时代的前面”的老人，病逝于北京贤良寺。临终前，已经穿上寿衣卧于病榻上的李鸿章，忽然睁大眼睛，嘴唇喃喃颤动，两行清泪缓缓滚出。他的双目，是由他的老部下周馥合上的。

10天过去，他的另一位老部下、山东巡抚袁世凯，接替他的职位。《纽约时报》把袁视为“改革家”李鸿章的最佳接替者，“袁当然不是大清改革运动之父，但他能让改革持续下去。”

此年，在官方话语中，“改革”再次成为主流意识。从1月到8月，“西狩”(因八国联军攻陷北京而向西安逃难)途中的慈禧太后，连发3道“变法”上谕，要求大臣们参酌中西政要，就如何改革各抒己见。此前的3年里，受戊戌维新失败的影响，朝野上下对于西方政治西方学问，“不敢有一字涉及”。

“首创之功”：新政与帝国的余晖

袁世凯的地方“新政”，无疑是整个清末新政中一个最典型的范例

1895年8月2日，光绪帝召见袁世凯，命他提交改革方案。8月20日，袁递上一份13000字的改革建议，分为储才9条、理财9条、练兵12条、交涉4条，主张学习外国、变更旧法，并提出具体的变法策略，比如理财9 条，包括铸银钱、设银行、造纸币、振商务、修铁路、开矿藏、办邮政、造机器、饬厘税等。“储才”中的设立馆院，与维新变法所开办的京师大学堂相类似。

袁世凯虽然提出了一揽子改革计划，但并没有足够的权力来实施。1901年，他一当上直隶总督兼北洋大臣，就开始在政治、经济、军事、文化教育等方面积极推行地方新政，使直隶地区成为“新政权舆之地，各行省咸派员考察，藉为取法之资”。

派遣官员出国学习考察，了解国外新事物，是袁世凯整顿直隶吏治的一项重要内容。他认为所有官吏都应该懂得“一切西政、西史”，而“派令出洋游历”就是一个重要途径。他命令直隶州县实缺官员必须赴日学习3个月，经考察确有所得后才能赴任。

比如保定府派员访问日本。他们在总结考察心得的基础上，向袁世凯提出“州县改良事宜六条、筹款事宜两条”的建议。尤其是仿照日本税法，改良直隶税法一项,袁世凯批示“大致可采”。

更大的改革来自经济领域。袁世凯推动创立官办、官督商办经济机构和新式经济社团。1902年8月，袁世凯按山东商务局成例设立天津商务局，任命天津汇丰银行买办吴惫鼎、道胜银行买办王铭槐为总办和帮办,旨在“官商联为一体”,重振天津市面。但该局买办色彩浓郁, 难以起到联络众商、疏通市面的作用。袁世凯于次年5月命令改组商务局为商务公所,复任命绅商人为公所董事,会同吴惫鼎等妥筹办理,并委派天津知府凌福彭“督办一切”。

两广总督周馥之子周学熙，从日本考察归来，按照日本的模式,开办直隶工艺局、实习工厂、劝业铁工厂及图算学堂、考工厂、高等工业学堂等官办事业；开办启新洋灰公司、开滦煤矿等民营企业,最终创办了北洋实业。

在袁世凯的支持下，天津成为整个华北的金融中心和商贸集散中心，大大促进了华北地区资本主义生产体系的形成。

此时，“即使一些当初对于新政曾经责难的人，至此也不能不叹服袁氏为首的北洋集团首创之功了。各项有关新政的政策先由直隶创设，再经中央及各省转相仿效，在全国范围内次第推广。”中共中央党校副编审楚双志说。

地方自治：“他日宪政之先声”

袁世凯在直隶推行地方宪政运动，以日本官治、自治相结合为蓝本

1904年7月，实业家张謇主动给自己曾痛骂过的学生、绝交20年的袁世凯写信，希望他效法日本伊藤、坂垣主持立宪。袁世凯一如既往，表现出政治家的审慎，回复是，“尚须缓以俟时。”

据袁世凯的幕僚张一回忆：张謇来信后，他曾劝说袁世凯，但袁顾虑重重，不为所动。可是第二天，袁又叫他准备一份准备预备立宪的说帖，以便随时进呈西太后。仅隔一天，“似出两人”。

1905年日俄战争被解读为“立宪国”(日本)对“专制国”(俄国)，以及朝野上下越来越多的立宪呼声，给了袁世凯最后的决心。1905年7月，他联合张之洞、周馥奏请12年后实行立宪政体，并请派大臣出洋考察国外政体。

同时，袁世凯在直隶推行地方宪政运动。

1907年，天津《大公报》的创始人英敛之，考察北京的立宪，发现多数报纸内容猥琐，赌场生意兴隆，饭馆藏污纳垢，官员只知吃喝玩乐，处处靡靡之音。这让他大失所望。但他所在的天津，却是一派新气象。

晚清地方自治以日本官治、自治相结合为蓝本,而由直隶等省先行试办，被称为“他日宪政之先声”。1906年，袁世凯委派天津知府凌福彭等筹设天津自治总局，作为直隶城乡最高的自治领导机关。8月，天津自治总局成立，下设法制、调查、文书、庶务四科。他命令每州县选派“举、贡、生员或中学堂以上毕业者，家道殷实、勤于公益之绅商”，分批进入总局附设的自治研究所，学习地方自治制度、选举法、户籍法、经济学、法学、财政学、政治学等管理国家必备的知识，培养自治人才。

为了让民众加深对地方自治的认识，袁世凯委派学习过法政又深谙土风的直隶人高振望、赵宇航、步以韶为宣讲员，分赴天津属府城乡，进行宣传，宣讲近代地方自治基础知识，并编译《法政官话》《自治讲义》，每月各一次，分发到各属张贴，要求切实达到“家喻户晓、振聋发聩”的功效。

经过一年多的宣传、组织与筹备，1907年6月，天津开始按照选举规章选举议员。当时天津人口总计418215人。16日，开始正式选举，通过初选、复选、分拣、合拣方式，在2572名候选人中，选出30名议事会议员。

8月18日，天津议事会及议长、副议长等被隆重选出。

这个议事会是中国第一次“普选制”试运行。袁世凯派专人入会，代表自己祝贺，“近日天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，不但为直隶一省贺，可为我中国前途贺。”

这个样板被层层复制。1911年，天津的州县大体都成立议事会。

不是尾声

袁世凯想把地方宪政运动升级为中央立宪，更加艰难而充满风险

然而，1907年进入军机处的袁世凯，并不能将天津样板复制到全国的其他地方。

台湾学者张玉法把袁世凯称为当时地方官僚中“最为激进”的立宪势力，但显而易见的是，袁世凯想把地方宪政升级为中央宪政，更加艰难而充满风险。

袁世凯的势力，并未像《纽约时报》记者汤玛斯·米拉德半年前所预计的那样，随着慈禧之死有所增长，反而被摄政的醇亲王载沣——在讨论立宪会议上曾欲拿枪射杀他的人——以足疾为由开缺回籍。

3年后，无力填补慈禧和袁世凯留下的权力真空的载沣，万般无奈下请袁世凯出山。

载沣导演的“皇族内阁”已将君主立宪之路堵死，袁世凯不得不投入“走向共和”的历史潮流。