论高校学生管理法治化

高　宁　崔　琴

[摘 要]随着市场经济的发展和社会结构的变化，高校学生管理应在社会转型的宏观背景下进行相应的转型与变革。高校应当在自主权范围内，主动探索适合本校环境、符合法治精神的学生管理法治化进程。通过对我国高校学生管理法治化的理论审视和现状分析，对高校学生管理法治化从理论和实践的层面进行梳理和探索。

[关键词]高校学生管理；法治化

[中图分类号]G647[文献标识码]Ａ[文章编号]1672-0717（2008）01-0038-04

随着社会主义市场经济体制和与之相应的高等教育体制改革的深入发展，高等教育领域内社会关系发生了变化和重组，中国高等教育管理和办学出现了前所未有的新局面，在这种宏观背景下，高校学生的思想观念、价值取向发生重大变化，但高校学生管理模式却日显单一、僵化，面临着诸多严峻的问题和挑战。与此相应，高校学生管理应当适应发展的需要，转变传统的管理观念，突破制度框架，以依法治校、以人为本的理念加以改革和引导，进一步实现高校学生管理法治化。

一、对高校学生管理法治化的理论审视高校学生管理法治化是重大的社会现实问题和教育问题，研究高校学生管

理法治化问题，必须全面、准确地对其进行理论审视，这是厘清当前高校学生管理法律关系的必要前提。目前我国的高等教育管理基本上是集中统一的管理体制，即中央和地方政府直接办学和管理的体制，政府对高校一直采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。在这种情况下，随着政府与高校关系的调整、高校办学自主权的增大，高校与学生双方主体的地位以及法律关系的内容也在逐步发生变化。

1．高校学生管理的职能定位

作为高等教育管理不可或缺的组成部分，高校学生管理属于公共管理，然而长期以来，为完成管理任务,实现管理目标，高校学生管理工作通常采用简单的行政命令和行政管理方式。

为适应社会主义市场经济和现代化建设的需要，现代高校的根本任务是培养高素质的创新人才，这就要求学生管理工作必须树立以人为本的管理观念，由管理向服务转变，由命令向指导变革；在坚持制度管理的同时,要多与学生进行情感交流并施以人格影响力，要以培养大学生健康成才为主线开展管理工作，要本着管理就是服务，变强迫命令为指导的思想开展工作；要把为学生服务和对学生教育结合起来，将教育融入服务之中。

同时，按照“行政是公共事物的管理”的定义理解，高校学生管理属于教育行政范畴。教育行政的发展趋势是二者趋于融合，以服务行政为主，这是政府教育行政向公共管理发展的典型表现。^[1]教育行政向公共管理领域的扩展不仅使教育行政的客体得以扩大，而且管理过程也从过去倾向于静态转向动静结合，即不仅关注政策法规的制定，还关注其执行和评估，并从多学科角度探讨公共管理问题。就此而言，教育管理的发展趋势同样赋予了高校学生管理以公共管理的意义。

2．高校学生管理法治化内涵

学生管理服务职能体现的是对学生权利的尊重，对学生多样性发展的关注，对民主社会公民教育的重视，对学生选择权、参与权的重视。从深层意义上而言，学生管理的服务职能揭示的是教育的自由、民主价值乃至市场经济、法治社会的基本价值观，研究高校学生管理法治化需要通过探寻法治来揭示其内涵。

高校学生管理法治化是指遵循法治原则，实现学生管理理念从义务本位向权利本位转变，学生管理目标从效率稳定向效益创新转变，学生管理依据从“管理法”向“控权法”转变。学生管理职能从管理向服务转变的过程，是法治思想与实践在高等教育领域的体现。在此过程中，通过高校的法治精神、规则和行为方式，体现高校制度文明。高校学生管理法治化的重要意义在于，高校法治是高校自治的根本促进和保障，是高校更好地服务社会、生产知识和培养具有法治素养的公民的体现。

二、我国高校学生管理法治现状分析

长期以来，高校与学生的关系是被服从与服从的关系，校园规则是义务本位的“管理法”，学生处于承担义务的从属地位。近年来，尽管诸多高校对学生管理规则进行全面修订，正在积极向依法治校努力，但是总体而言，与法治社会要求的学生管理还有一定距离，主要表现在以下几个方面：

1．学生管理义务本位观

高校所履行的国家教育权力源自公民为实现受教育权而做出的权利让渡，高校学生管理义务设定应当以保障学生受教育权为前提，同时为了防止高校代表的国家教育权的侵犯，需要对学生管理的主体、权限、依据、程序做出规定，否则依据“法无规定即禁止”原理，学生管理行为属违法行为。基于维护学生管理的便利性，不少高校通常在制定规章制度时，过多设置义务性条款，较少思考和挖掘义务性条款所对应的权利性条款，这种义务本位的规则体系将会严重影响规则的约束力与执行力。在法治进程中，面对学生权利提出的新挑战，高校学生管理必须确立权利本位观，真正保障学生权利，从而赋予学生管理以新的价值内涵。

2．学生管理行为合法性、合理性危机

学生管理行为合法性指学生管理应当依法行政，应当符合宪法、法律的要求，不与之相抵触。学生管理行为合理性是指学生管理应当符合理性的要求，客观公正、平等、善意、诚信、负责地做出学生管理行为。学生管理行为合法性合理性是“良法之治”的内在要求，体现学生管理实质正义和形式正义的统一。学生管理内容主要涉及学籍、生活管理、社团管理三方面^[2]，学校管理部门的职权、职责需要学校章程对内部管理体制和内设机构做出明确规定，这是学生管理主体合法、权限合法的前提，否则学生管理职能部门就有可能越权或滥用权力。高校内部管理机构的职权，往往由经学校批准的内设机构职责范围所规定，并不严格规定在学校的章程中，当学生管理行为主体合法性、权限合法性缺失的时候，权力滥用的本质无法保障学生管理行为的合理性。

3．学生管理秩序失范

学生管理秩序失范存在多方面原因。首先是规则不健全，规则存在合法性、合理性危机。目前，学生管理规则表现的权利义务失衡、空泛性、时滞性特点，使学生对规则的认知形成了“罚” 的观念。学生管理秩序失范使校规严肃性、权威性受到影响，这极不利于法律秩序形成。其次，学生管理法制不统一，执行不严格。为增加教育管理工作的针对性、有效性、规范性，必须认真贯彻各项规范性法律文件，它对于深化教育管理功效起着不可或缺的作用。但高校学生管理主体在贯彻制定文件的时候，容易忽视或淡化法律文件本身的内在功能，更不会去研究它的制定宗旨和精神。因此，要确保高校学生管理法治秩序形成的基础，就应当促进权利义务平衡，使规则现实、明确、可行并能得以普遍适用。

4．学生自治组织行政化

学生自治组织的宗旨是代表学生利益，但事实上它在与学生管理部门沟通方面尚不能真正代表学生利益，仅发挥着上传下达的作用。高校法治强调学生自治组织是学校和学生的调节器、平衡器，是纠纷调处、建设性解决校园冲突的中转站。学生管理规则的合法性、合理性要求，通过学生自治组织引入学生参与机制，使校园规则能够反映学生的权利诉求。在所发生的高校纠纷中，无论是在权利争议发生之前，还是在权利争议发生之后，无一表现了学生自治组织在维护学生权益方面的努力。另外，从宏观环境讲，高校学生自治组织也是自上而下政府主导的社会自治组织。随着高校法治的深入，校方制定校规，做出涉及学生权益重大决定时，学生自治组织的作用将不断加大，责任加深，对其成员民主能力的要求也将愈高。因此，在高校学生管理引入正当程序的过程中，高校学生自治组织必须回到为高校学生服务的宗旨上来，协助高校学生管理职能部门促进高校学生管理法治化的进程。

三、高校学生管理法治化思路

高校学生管理法治化是我国法治进程中的领域之一，它的实现离不开我国法治发展的背景，同时它又不应当亦步亦趋地跟随我国法治发展的进程，需要从校园开始适度超前发展。^[3]我国教育法治发展状况是学生管理法治的基础，高校应当在自主权范围内，主动探索适合本校环境、符合法治精神的发展之路。

1．高校学生管理法治化原则

实现学生管理法治化是权利本位观念支配的“控权法”规则及其适用与信仰的统一。高校学生管理法治化原则是体现法治精神、法治理念的学生管理需要遵循的基本准则，包括权利保障原则、正当程序原则。学生管理行为以保障学生合法权利为宗旨，贯穿于学生在校学习生活的全过程，体现在学生管理行为的主体、权限、依据、程序合法性等四个方面，其核心是学生受教育权与国家教育权的合理有效配置。同时，正当程序是法治理念的重要内容，是实现实体正义和程序正义的统一，公正客观地解决校生问题争议，给各方以主张权利的机会，特别是处于弱势地位的学生，需要扩大对受教育权的保障。法律救济是学生权利救济的最重要手段，也是体现教育法治程度的标准。然而，仅有权利救济程序还不够，为了确保正当程序，需要引入参与原则、透明公开原则、回避制度等，需要关注制定程序的过程。因此，正当程序原则是高校学生管理抽象行政行为和具体行政行为都应当遵循的原则。

2．建立宏观教育法治环境

高校学生管理不仅受自身校规的规范，而且也深受高校所处法治环境的制约，特别是我国正处在社会转型期，无论是法律文化、法律规则、法律实施，还是教育法律秩序都在重构、完善之中，因此，高校学生管理法治秩序的建构孕育于我国宏观教育法治环境之中。

首先，行政程序法的重要性突显。我国应当通过立法确立法律保留原则，将涉及学生受教育权的规定确立为法律保留范围，特别是在当前针对学生纪律处分中的勒令退学和开除学籍两项应当由法律保留，使受教育权保护更具权威性，减少随意性和不统一性，促进教育法制的统一和普遍适用。其次，宪法、法律明确授权立法的范围、目的和内容。学生管理行政权的行使在涉及学生权利时都需要具备法律基础，授权制定教育法规、规章、校规，应当由宪法、法律明确规定授权范围、目的和内容。再次，确立信赖保护原则。高校学生管理基于信赖保护原则，应当让学生相信学生管理是理性管理，学生管理决定的过程是理性推理过程，由此产生普遍一致的学生管理行为。

3．高校学生管理法治实践

为实现自由、民主、理性的高校法治秩序，高校需要按照法治精神实施参与式管理。法治要求法律至上，高校学生管理实践也并非简单地意味着校规制定，而要从规则、行为、文化等多方面考察高校学生管理是否体现法治的诉求，具体而言，表现在参与式管理、依据制定、正当程序与权利救济三个方面。

(1)参与式管理。20世纪60年代在美国确立起来的参与式管理，目的在于最大程度地满足员工的社会需要和工作的技术要求^[4]。其宗旨是通过民主参与，通过群众的决策性参与和专家的辅助作用，使群众公平地拥有发展的选择权、参与的决策权和受益权。参与式管理是世界教育改革的的重要趋势，是学校成功的关键。对于高校而言，学校自治范围更大，学生参与共同决策的领域也更广。长期以来，义务主导的学生管理模式一定程度上使学生存在抵触心理，而权力转移后进行的参与式管理可以使学校政策和校规得到有效施行。

(2)学生管理依据的制定。学生管理依据是考察学生管理行为合法性、合理性的标准，是确定行为的主体、权限、程序、内容合法的尺度，也是规范学生管理权行使的尺度。此外，学生管理依据是学校代表的国家教育权、学校主张的社会教育权与个人教育权的合理有效的配置，应当体现实体正义与程序正义的统一，不但要规定学生的权利，还要重视权利的保障。为确保学生管理规范符合宪法、法律、法规、规章的要求，不与之相抵触，需要对其进行审查，审查内容涵盖学校章程和学校其他规章制度。关于校规合法性审查的主体、权限、范围、程序并无法律明文规定，按照学校“章程自治法说”的理解，章程是国家赋予学校自治的立法权，学校章程作为学校自治性规范，主要解决学校产生、运行中的内部问题。

(3)正当程序与学生权利救济。我国具有重实体轻程序的法律传统，体现在校规制定上亦是如此。对学生权利救济主要运用正当程序加以保障。美国程序法学派认为，“把程序法律化，就是法律”^[5]。正当程序包含实质性和程序性两方面。实质性正当程序回答公平正义问题，要求内部学生管理规则明确具体、合法合理，学生能够预计到高校学生管理行为应当作出理性的结论，并能够得到学生管理行为书面结果。如果有学生纪律准则，其中包括某些行为的程序及对其的处罚，而没有向学生解释这些准则,在这种情况下,对违反准则的学生做出处罚是不合理的。标准应该事先清晰告知高校学生，这样才能让其明白其行为是否符合标准。由此，制定详细的“程序法”是高校学生权益的保障，也是高校学生管理的有效理性选择。

四、结 语

随着法治理念的普及和个人权利意识的增强，传统高校学生管理工作正经历适应法治进程的深刻变革，在高校学生管理中，规则不仅规范高校中关系各方的行为，而且保障权利平等的实现。高校学生管理法治化不仅是一套缜密的规则，更是法治理念和精神的内涵诠释，这是“法律与立法二元观”^[6]的体现，它需要学校共同体具备法治的观念，包括对学生权利的尊重，对多样性的宽容，对自由民主的信仰，对法律的忠诚。基于此，学校共同体将产生对学校发展目标、规章制度的认同与信守，维护开放、民主、宽容、理性的高校秩序，从而在真正意义上推进高校学生管理法治化。

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[6]邓正来．法律与立法二元观[Ｍ]．上海：三联书店，2000.56.

(责任编辑 黄建新)

Administer College Students by Law

GAO Ning，Cui Qin

(Humanity Academy, Hunan University of Radio and TV, Changsha, Hunan 410004, China)Abstract:With the development of market economy and the change of social structure, the administration of college student should change and transform correspondingly. This paper goes over and analyzes the current situation of administer-student-by-law and probes the administer-student-by-law in the aspects of theory and practice.

Key words:administration of college student; administer-by-law