工程施工承包挂靠行为的表现与治理对策

池启贵

【摘 要】简要分析了“挂靠”的表现形式及成因，并提出了监督管理“挂靠”经营的具体措施。

【关键词】挂靠；成因；具体措施

Engineering construction for hang and depend performance of behavior and management counterplan

Chi Qi-gui(Fujian Zhongfu engineering construction superintendency limited company Fuzhou Fujian 350007)

【Abstract】The article analyzed manifestation of “hang depend” and reasons, and put forward the concrete measure of “hang and depend” of direct management.

【Key words】Hang and depend; Reason; Concrete measures

建设部为进一步规范建筑市场，将重点开展《关于进一步规范企业适度规模经营及工程施工总分包活动的研究》的课题研究，并将分课题之一《转包挂靠行为的界定及治理对策》委托福建省建设厅进行研究，本文是根据省厅领导下达我司的课题任务，谈一点粗浅看法。

1. 挂靠经营的定义

“建筑法”已颁布实施十周年了 ，与之相配套的法律、法规也相继颁布，极大的加强建筑活动的监督管理，维护建筑市场有序健康、稳定发展，保证建筑工程的质量和安全，促进国民经济产业之一，建筑业蓬勃发展。但因为建筑市场的任务因存在“僧多粥少”的状况，不能满足众多施工企业的需要，施工任务供不应求，承包人竞争相当激烈。我国《建筑法》第26条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程”，“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照、以本企业的名义承揽工程”。由此可见，建筑施工企业只有在取得资质证书后，才能进入建筑市场，并且只能在资质等级许可的范围内与发包方签订建设工程施工合同。无资质的个人（多人合伙、合作）、单位或者低资质等级的单位通过各种途径，利用有资质证书或者高资质等级单位的名义承揽工程，这种行为在建筑法的规定中称为“挂靠”。

2. “挂靠”表现的形式

“内部承包形式”的第一种表现形式：内部承包常见于不具备有建筑工程资质的个人或者多人组成合伙股份型，具有一定的资金能力。操作方式是由个人或者(多人合伙股份)寻找符合项目资质要求的施工企业进行挂靠，被挂靠的施工企业以自己企业的名义对外签订施工合同及办理有关手续。合同约定的施工企业委派项目经理及现场专业技术管理人员；施工企业统一对外财务管理，承担技术、质量、安全实质责任，双方签订内部承包合同（协议），约定工程款由被挂靠人支付到挂靠人帐户，挂靠人承担项目现场施工全过程的人、财、物及施工管理，被挂靠施工企业则负责处理项目的对外事务，约定由挂靠个人须向被挂靠施工企业缴纳内部承包管理费。此种形式属企业内部经营承包责任制相似的形式，目前属较普遍的挂靠形式。多数体现在通过招投标取得项目上。

“内部承包型”第二种表现形式是：被挂靠施工企业委派项目经理及现场各专业管理人员，实施管理仅停留在形式上，主要是由挂靠人安排的管理人员实施现场全过程的人、财、物及施工管理职责。被挂靠施工企业同挂靠人共同处理项目对外事务或由挂靠人负责处理。双方约定由挂靠人向被挂靠施工企业缴纳内部承包管理费。此种形式多数体现在邀请承包商的项目上。

“内部承包型”第三种表现形式是：挂靠人的项目经理及现场专业管理人员由被挂靠施工企业聘请分配到现场承担项目管理职责，双方签订内部合同或协议，约定挂靠人承担项目的人、财、物及处理项目外部事务管理职责，挂靠人向被挂靠施工企业缴纳内部承包管理费。

“借用资质型”的表现形式是：低资质等级的施工企业具有承揽工程的能力，但资质等级不能符合所承揽项目的资质要求，只能寻找符合建筑项目要求高资质等级的施工企业，并以高资质等级的施工企业的名义与发包人签订建筑工程施工合同，然后由低资质等级的挂靠施工企业施工。

3. 挂靠经营产业的成因

3.1 施工企业过多，市场竞争激烈。

目前建筑工程的任务量有限，而施工企业的数量过多，不能满足施工企业的需求，建筑市场“僧多粥少”的状况长时间难以改变，企业为求生存发展势必出现激烈的竞争局面。据施工企业反映最激烈的是由于最低价中标造成的，大的企业由于自身成本高，自营难以中标，故采用挂靠方式，管理费收取仅1~2％，甚至出现收取0.3％的管理费。

3.2 法律法规及相关配套的制度不够全面完善。

现有的法律法规，原则规定多，具体细则少，操作困难，禁止规定多，罚则少，部门规定多，适用规定少，随着近年来建筑业的蓬勃发展和新情况的不断涌出，相关法律滞后性问题更加突出。企业资金管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列建筑市场管理制度还不健全，导致各方主体在参与有关建筑市场时行为极不规范。目前，工程项目招标、投标实行后，中标企业实际如何组织项目施工管理深层的调查和监督工作不到位。如：工程项目开展后，现场项目管理人员到位，施工现场的人、财、物管理、主管资金收支运作方式等是否符合规定要求。

3.3 建筑市场监督管理制度与手段不完善。

挂靠经营具有相当的隐蔽性，从投标到“借用资质型”承包而言，“内部承包”更具隐蔽性。极易规避监管，在实践中，现有的监督工作机制和方法手段，还无法有效应对工程建筑出现的挂靠投标及承揽承包施工过程一系列隐蔽操作。主要表现监督管理未真正形成。对于工程招投标市场的行政监督，以及承揽项目施工过程的监督工作存在的问题，相关部门的有效监督，协调机制还没有形成，信息闭塞，各自为政，无法共同应对、及时解决面临的详细情况、新问题，造成监管工作存在盲区、死角，有的不愿揭开隐蔽的面纱。致使“挂靠”经营的招标和承揽项目的违法行为得以规避监督。

3.4 施工企业在深化改革中经营机制发生变化。

随着深化改革的深入发展，建筑企业从计划经济转变为市场经济，企业自主经营自负盈亏的方式运作，施工企业内部经营改革，精简机构、减员增效，采用从社会劳动力市场招聘所需的员工，需要时招入，不需要时退出的临时用工方式，以适应承揽业务多方面的变化；第二是经营方面，企业自有流动资金不足，有雄厚资金的个人、单位想尽一切办法和手段寻找机会进入建筑施工行业。

4. “挂靠”经营的监督管理措施

4.1 加强招投标的监督管理

4.1.1 建筑工程建设招投标监督信息沟通机制由政府建设主管部门与有关部门参加，以情况通报的形式，增进部门之间的信息沟通与工作协调，促进各部门的监督规范，规则的衔接统一。

4.1.2 严格对投标人的资格审查，评标时严格核对投标人营业执照、资质证书、安全生产许可证、投标保证金出票单位、投标文件印章及项目经理证书、项目经理安全证书的单位名称必须完全统一。对投标人授权代表及项目组成员身份核查，重点核查其一年期以上的劳动和社会养老保险证明，如劳动合同聘用单位或养老保险的缴费单位与投标单位名称不一致，则资格审查不予通过。

4.1.3 严格投标保证金结转方式，投标保证金拒绝现金交付，必须通过投标单位银行帐户结转。

4.1.4 实行投标人基本情况备案，由投标人如实填报《项目经理后选人员基本情况登记表》、《项目技术负责人后选人员基本情况登记表》、《投标人法人授权代表后选人基本情况登记表》并提前半年收录投标人基本信息库，由有关行政监督部门委托招标投标协会负责管理和提供查询，开标时一一核对，如有不符，按废标处理；如投标人未及时办理备案登记，可委托公证机关出具公证证明。

4.1.5 尽快建立招投标信用管理体系。

委托行业组织建立招投标信用管理体系，主要包括信用信息征集、信用管理评价、信用信息数据库支撑、信用信息查询，有关行政监督部门应及时将投标人的失信行为收集、统计交由行业组织收录该企业的信用信息中，最终实现企业信用信息的查询、交流及共享的社会化。

4.2 切实加强工程项目标后监督。对中标项目施工现场实行动态跟踪检查，主要检查工程承包合同执行情况。

(1)合同约定的施工单位与现场实际施工之间有无产权关系。

(2)合同约定的施工单位与现场实际施工方之间有无统一的财务管理，检查工程款的支付和流向。禁止直接向个人拨付工程款，项目业主的建设资金只能拨付给中标人基本帐户或中标人在项目实施的银行开设且留有投标文件承诺的项目经理印鉴的企业法人帐户；

(3)合同约定的施工单位与施工现场的项目经理及主要工程管理人员之间有无合法的人事调动、任免、聘用以及社会保险关系；检查现场到位人员与投标承诺是否一致;

(4)合同规定的施工单位与施工现场的工人之间有无合法的劳动用工和社会保险关系。

4.3 充分运用行政手段加大违规违法惩戒力度。

一是要求按照权责对等原则，对于利用个人相关资质参与违规违法活动的直接责任人，有关部门应及时限制或取缔相关资质，并视情追究个人法律责任。二是对参与挂靠投标活动的相关企业，除依法追究法律责任外，有关部门应当限制或停止该企业一定期限市场经营活动。三是对于参与挂靠投标的单位和个人主动检举揭发，实行免责制。四是建立违规违纪行为公开曝光制度。对于被查处的违规违法行为，除纳入相关的信用体系外，一律公开曝光，以强化震慑警示作用。

［文章编号］1006-7619（2008）10-13-575