统筹城乡发展中重庆失地农民就业培训考察

夏　涛

摘 要：统筹城乡发展不可避免的问题是农民失去土地，城乡统筹改革就是要让农民变为市民，这其中很重要的就是要解决这些失地农民的就业问题，而解决失地农民的就业问题，必须对他们进行就业培训。对失地农民的就业培训要以满足市场需求为导向、以解决就业为宗旨，要注重培训内容的区分和质量的保证，也要采用科学合理、灵活多样的培训方式。

关键词：城乡统筹；失地农民；就业培训

中图分类号：C91；F127 文献标识码：A 文章编号：1008-6439(2008)02-0022-04

Survey on employment training for the land-lost peasants in the process of overall urban-rural development of Chongqing

XIA Tao

(School of Management，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：The unavoidable problem in the process of overall urban-rural development of Chongqing is that the peasants lose their land，and the reform of overall urban-rural development aims to change peasants to urban residents，in which，the most important issue is to solve the employment problem of the land-lost peasants. If the land-lost peasants are not employed and have instable income，it is useless to say that the peasants are changed into urban residents. The employment training for the land-lost peasants should be market-oriented and aim to solve employment problem by the scientific，reasonable and flexible training methods of diversifying training contents and guaranteed quality.

Key words：overall urban-rural development；land-lost peasants；employment training

一、统筹城乡发展不可避免的问题——农民失去土地

统筹城乡发展的核心问题是要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。也就是“农民变市民”。

当前重庆的人口现状为：2005年重庆市的户籍人口为3 169万人，常住人口为2 798万人，城镇人口为1 265万人，城镇化率为45%，农村人口1 900多万。而这些农村人口的人均收入与重庆城市人口的人均收入相比差距很大，他们的收入比为1∶3.6。重庆市农村人口和劳动力受教育程度也低，在重庆市农村劳动力中，文盲、半文盲占 7.5% ，小学文化的占42.88%，初中文化的占 37.40%，高中和高中以上文化的占 4.98%，农村劳动力适龄人口平均受教育年限为 6.9年，略高于小学水平。而且这些农民生活的广大农村大都属于“老少边穷”的贫困地区。在重庆成为直辖市之初，重庆有20个国家级贫困县，近400万贫困人口，经过10年奋斗，至今仍有50 多万贫困人口。2007年9月20日，国务院正式批准实施《重庆市城乡总体规划(2007—2020年)》，到2020年，重庆市的城镇化率将达到70%，也就是说重庆市未来的城镇化率将提高25个百分点，有800万左右的农村人口向城镇转移，这就意味着将产生800万失地农民。

二、重庆市九龙坡区试点改革的实践与引发的问题

重庆市统筹城乡综合配套改革试验区设立的时间还很短，城乡统筹改革又是一项重大而复杂的系统工程。因此，重庆市采取了在九龙坡区先行试点，然后再在全市推广的办法。重庆市九龙坡区已先后出台了关于城乡统筹、城乡就业、城乡交通建设、农民变市民的改革、市政设施的管理以及中小企业创业基地的管理办法等方面改革的文件和措施。其主要精神是加速农村剩余劳动力向城市转移。具体办法是用宅基地交换城市住房，用农村土地承包经营权交换社会保障福利。在九龙坡区范围内，有稳定非农收入来源的农户和重庆市三峡库区云阳县境内的移民农户，如果自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，经申请审核，可登记变更农村户口为九龙坡区城市居民户口，同时获得宅基地和承包地方面的一次性补偿，并在城市安置方面获得一定优惠。住房安置采用下列三种方式：(1)划地安置：具备土地连片流转条件变为市民的人员，由政府集中划地，自主投资，镇村组织建设，新建集中居住地，免交各类建设规费。(2)货币补贴安置：农民变市民自主解决住房的，由政府一次性给予补贴。(3)廉租房安置：农民变市民人员无固定住所，又未选择定向划地安置和货币补贴安置的，可租住政府提供的廉租房。农民转为市民后的宅基地指标纳入区集体建设用地储备库，退出的承包地由各镇土地流转中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。农民变市民人员在子女入学、就业、养老保险、医疗保险，最低生活保障方面，享有与城镇居民同样的权利；同时，退出农村集体组织后仍享有退出时集体资产分配权利。

但这些做法也使失地农民面临更大的困境：如何更好地就业，从而获取稳定的收入。根据重庆市九龙坡区试点改革的实践，可以用两句话来概括：“以宅基地换城市住房，以农村承包土地经营权换城市社会保障”。这些农民失去土地后，他们获得了土地补偿，有的甚至还获得了住房；失地农民还能享受集体土地及资产带来的收益，有的还享受着养老保险等保障措施。但是问题仍然存在：

第一，失地农民获得的土地补偿数目是极其有限的，而且有的失地农民还要靠这部分资金来买房或者租房。

第二，集体土地及集体资产带来的收益有很多不确定因素，收益的不确定性使得这些失地农民没有稳定的收益。

第三，当前能享受最低生活保障和养老保险的人数极其有限，按照规定：男60岁以后，女55岁以后才能享受养老保险，根据这一规定当前能享受养老保险的都是老年人，而这些老年人理所当然的是失地农民中的少数派。另外，能享受最低生活保障的都是些特困户，而且最低生活保障只能解决他们基本的生活问题，还有很多问题都无法解决。除以上这两类情况外，还有占人数绝大部分的正处于青壮年期的失地农民，他们的各种问题又怎么解决。

第四，进一步分析，就算上述提及的收益或保障都存在，那广大的失地农民还有很多除满足基本生活以外的其他问题要解决，而解决这些问题都需要巨大的资金。比如失地农民的子女要接受更高层次的教育或培训，失地农民及其子女的婚恋嫁娶，他们发生重大疾病或意外事件，还有他们为了过更高层的生活所需要的各种耗费，等等。

列举出的这一系列的问题，都表明了一个不争的事实，失地农民还有很多很多需要花钱的地方，而且这些支出的数额是及其巨大的，失地农民被动的“等、靠、要”不是解决问题的出路。他们的出路是就业，靠自己的劳动获取稳定的收入。而为了解决这些失地农民就业的问题，其中很重要的就是要对这些失地农民进行就业培训。有800万失地农民要变为市民，如果扣除儿童和老人等没有城市就业能力的农村居民，按50%的就业劳动力计算，那么，未来重庆的城市体系将在14年中需要为近400万失地农民解决就业问题，而解决他们就业问题的当务之急就是要对他们进行就业培训。

三、重庆城乡统筹中失地农民就业培训现状特征分析

由于重庆市城乡统筹工作才刚刚起步，只是首先在重庆市九龙坡区进行试点改革，全市范围内的改革还没有全面展开。但是针对当前失地农民的实际情况，我们能够以小见大地或多或少地分析得出如下特点。

1.受教育水平普遍较低。失地农民的文化程度多为初中及初中以下，这部分人占总数的绝大多数，文化程度为高中的是少数人，受过高等教育的更是寥寥无几。

2.综合素质不能满足当地工商业的用工需求。失地农民大多缺乏其他专业技能，一旦脱离传统农业，便感觉谋生求职困难，除了靠出卖体力做“力哥”外，便难以找到其他工作。

3.自主创业困难重重。首先由于征地后的收入来源减少，日常生活支出增加和征地补偿金过低等原因，使得失地农民的创业资金短缺。其次即使有失地农民开始创业，由于他们缺乏发展非农产业与新兴农业的技能，这样使得他们创业的形式主要是搞运输、经营农家乐(商店)等个体经济的形式，从而无法形成规模经济。

4.农村惰性影响严重。所谓农村惰性，是指农民持有悖于“创新”理念的落后思想，使农民像惰性气体一样稳定，顽固不化，因循守旧，或者懒惰，不思进取，安于现状，没有丝毫危机、忧患和竞争意识。毫无疑问的，这些失地农民也不能免俗，在农村惰性的长期熏陶下，他们中的很多人思想观念保守落后，安于现状，主观上不求进取，存在不劳而获和“等、靠、要”的想法的情况普遍存在。

四、重庆城乡统筹中失地农民就业培训思路

失地农民失去了土地之后面临的最窘迫的问题是没有稳定的收入来支付各种各样的支出和耗费，在这样的情形下指望失地农民自己拿钱出来进行再就业培训只能是空谈。其次，企业具有逐利的天性，他们更多的是看到即时效应，他们不会主动去培训这些迫切需要工作的失地农民。这些企业更多的是倾向于招聘有工作经验的，可以直接上岗马上给企业带来效益的员工。而在这数以百万计的失地农民中，有相关工作经验的人少之又少，可以说绝大部分失地农民都缺乏相关求职技能，于是他们就陷入了求职困境。因此，面对如此艰难的困境，这样一个十分迫切而又非常艰巨的公益使命必须要靠政府来承担了，政府是失地农民就业培训工作的领导者，组织者和推动者。在就业培训问题的解决上需要政府发挥看得见的手的作用。无论是从资金的投入上，各种设施的建设上，还是政策制度的建立上以及社会其他力量的调动上，都要依靠政府这个强大的力量来实行。

1.培训要以满足市场需求为导向，解决就业为宗旨。注意结合重庆市经济发展的前景和产业结构的特点及演进趋势。重庆市将成为中国西部地区最大的综合交通运输枢纽。随着交通运输业的发展，交通网络和枢纽的形成，重庆将会成为资金流、物资流、劳动流、信息流的重要集聚中心和辐射中心。现代服务业的发展将提供百万数量的就业机会。从产业结构的构成看，重庆市2006年国民生产总值为3 486.2亿元，农业产出的比重为12.3%，第二产业产出的比重为43%，第三产业的产出比重约为45%左右。与世界平均水平相比，重庆市第三产业的比重约低20 个百分点左右，也就是说，重庆市产业结构的演进中，第三产业的发展有巨大的潜力。而重庆交通运输业的发展和综合交通运输枢纽的形成将为第三产业的发展创造必要的外部条件。2006年，重庆市第三产业的就业人数为520.66 万人，第二产业的就业人数为308.2 万人。如果按照2006 年的劳动生产率，重庆市未来的第三产业和第二产业只要能在14年内翻一番，就能提供800万个就业岗位。当然，由于劳动生产率的进步，未来14年所提供的劳动力就业机会会少于800万个。但即便如此，也能为城乡统筹中的几百万失地农民提供更大的发展空间和机会。而这些失地农民进入城市的第二、第三产业，不仅在于城市产业的发展能否为他们提供机会，而且更在于这些失地农民是否具有进入城市第二、第三产业所具备的专门技能和知识。因此，基于以上的对于重庆市经济发展情形和产业结构演进的趋势的分析，对失地农民的就业培训的导向应定位于第二、第三产业的培训，其中要特别关注的是对他们进行第三产业中现代服务业的技能培训。

2.注重培训内容的区分。比如从失地农民能否获取稳定的非农收入来区分，对有稳定非农收入的失地农民和没有稳定非农收入的失地农民的培训就有区别。对有稳定非农收入的失地农民更要根据他们的切实需求提供相对应的个性化培训。除开这一小部分有稳定非农收入的失地农民，占人数绝大多数的没有稳定非农收入的失地农民，对他们的培训有四个层次：(1)基础文化知识培训。在这些失地农民当中，没有完整的接受义务教育的人数肯定不是极少数，从前面的人口现状的分析中可知，受教育程度在初中及初中以下的失地农民占总数的87.78%。这些人数众多的没有完整接受义务教育的失地农民最迫切的需求就是接受基础文化知识培训。(2)职业教育培训。当前大部分失地农民的专业技能普遍偏低，而且重庆未来经济的发展和产业结构演进的趋势是第二产业、第三产业发展迅速，其中特别是第三产业中的现代服务业将提供巨大的就业机会。综合以上情况，对失地农民职业教育培训的重点是培训从事第二产业、第三产业所需具备的技能和知识，还要重点对他们从事现代服务业所需具备的专业技能和知识进行培训。(3)城市生活常识、城市文化文明及法律法规知识的宣传普及。失地农民在非农产业和城市实现就业及创业的过程，也是他们融入一个新环境、开始一种新生活的过程。其间很可能产生一些有形和无形的矛盾冲突，甚至发生传统和现代两种生活方式或文化形态的碰撞，这在失地农民进入城市特别是在进入大城市的社会生活过程中，表现得尤为明显。因此，对失地农民进行城市生活常识、城市文化文明及法律法规知识的宣传普及，引导他们自觉培养起对城市文化文明的认同感和对城市生活的责任感是非常必要的。(4)加强法制观念教育，并着力培养他们的市场竞争观念，帮助他们树立现代公民意识、权利意识、平等意识和竞争意识，提高他们在多元化利益分配格局中的发言对话能力、组织能力、竞争能力和依法维权等能力。

3.采用科学合理、灵活多样的培训方式。有这样一些做法可供参考：一是与政府有关部门、行业协会合作，举办具有行业特点、针对性较强的专业技能培训；二是与相关的劳动力市场合作，把技能培训和向用人单位推荐工作结合起来；三是与大量招用失地农民的企业合作，企业参与培训是提高失地农民素质的一条重要渠道，送教师、教材到企业，将培训课堂搬到企业；使他们在进入劳动力市场前接受基本的技能和安全生产知识学习。还可以尝试形成这样一些培训模式：如由培训机构与用人单位签订用工协议的“订单式”培训；根据不同对象提供不同菜单的“超市化”培训，学校下单、企业接单、政府买单的 “三单制”培训，“企业+培训机构+失地农民”的“联动型”产教结合等培训。同时，还要善于利用广播、电视、网络等媒体手段，灵活有效地开展培训工作。培训要尊重失地农民的选择，按照他们的要求安排培训时间、确定培训内容和培训方式。总之就是要创建灵活高效的适应市场需求的培训方式。

4.注重培训质量。只有好的培训质量，才能确保失地农民积极参加各种培训，才不会造成大量人力、物力、财力的浪费与流失，才能让培训真正有效，达到对失地农民培训的真正目的。有如下做法可供参考：首先要严格考核与认证各类培训机构，最好实行培训质量资格认证评审制度，及时取消不合格的培训机构。其次，注重对授课人员的培训与考核。建立一支高质量的教育队伍是搞好培训工作的保证。对教学人员实行培训和考核，可以帮助他们不断提高自身素质，及时掌握新知识；也可以做到优胜劣汰，及时补充新人，保持教师队伍的活力。再次，要做好教学效果跟踪反馈工作。及时向失地农民和用人单位收集反馈意见，重点关注失地农民对已接受的培训的反馈意见，与此同时还要和用人单位沟通以便了解他们对员工的评价，其中要特别关注已实施的培训和企业对员工实际要求的差异度和协同度。然后把这些情况综合汇总并仔细分析，对于好的方面在后续的培训过程中要继续保持发扬，对于不足有缺陷的方面要吸取教训加以改正。最后，可以尝试建立失地农民培训奖励基金，用于激励调动培训单位开展农民工就业培训的积极性，特别是对那些培训数量大、质量高的单位和有突出表现的个人，政府应重奖。

除此之外，要解决重庆市城乡统筹中失地农民就业培训的问题可能还存在如下重点和难点：一是政府怎样解决人力投入、资金投入的问题；二是政府要制定有利于培训展开的政策规章等；三是政府如何更好更有效地整合其他社会力量来参与培训工作，促成培训主体多元化发展的局面。

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(责任编校：周祖德)