将农民工纳入住房公积金制度保障体系的探讨

郑小晴　胡章林

摘要：随着中国构建和谐社会和统筹城乡发展的推进，农民工住房问题被越来越多地关注。解决农民工住房问题既依赖于充足、适宜的房源，又取决于农民工自身的消费能力，设立农民工住房公积金是使两者相适应的一条有效途径。文章深入分析了农民工住房公积金的缴存与现存住房公积金政策的矛盾，并对解决农民工公积金问题需要采取的措施给出了建议。

关键词：住房公积金；农民工；社会保障

中图分类号：F293.31

文献标志码：A

文章编号：1008—5831(2008)06—0034—05

一、引言

近年来，各地推出了许多促进城乡统筹的政策，其中的户籍制度改革拟扫除农民工落户城市的政策障碍。然而，农民工落户安居的经济条件尚不具备。要改善农民工在城市的住房条件，首要难题就是适宜的住房来源和农民工的住房消费能力。而以建立健全农民工住房公积金制度，尝试解决农民工住房消费能力的难题，将为农民工安居城市提供经济支持，开辟了解决农民工住房问题的新思路，更体现了统筹城乡发展的制度安排，将会有利于进城农民工安居乐业，为加快实现中国城镇化做有益的铺垫。

二、农民工缴存住房公积金现状的分析

(一)将农民工纳入缴存住房公积金群体的现行政策依据

现行的住房公积金制度，是指中国在取消福利分房后，为个人解决住房问题构筑的保障体系，是社会保障体系中的一部分。按照国务院颁布的《住房公积金管理条例》(1999年国务院令第262号，2002年根据国务院令第350号修订)规定：住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储备金。对房改开始后出现的住房公积金管理制度来说，根本没有预计到城市农民工的出现，而作为城市新兴群体，农民工在中国城市化进程中发挥了积极作用，他们要想在城市有更长远的发展，首先要解决的就是住房问题，由此催生了新的公积金制度。2005年4月6日，建设部、财政部、中国人民银行发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号，以下简称《意见》)。其中最引人注目的是“城镇单位聘用的进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”的规定。这是政府第一次在政策上明确农民工缴存公积金的权利。

我们可以把进城农民工分为三类：一类是被公有和非公有制以及其他所有制类型的企业聘用，第二类是为个体工商户打零工，最后一类就是自我谋生。然而，仔细地解读《意见》，尽管《意见》规定缴存人已经包括了农民工，但在农民工前加了限制条件，即“城镇单位聘用的”农民工才可以交纳，显然这个《意见》尚没有将后两种农民工纳入公积金的缴存范围。这表明中国住房公积金制度正处于渐进式的发展阶段，这项政策变动已为部分农民工缴纳住房存公积金提供了政策依据，也为进一步完善现存住房公积金制度，建立起城乡统筹的住房保障制度，从而使得所有农民工加入住房公积金保障体系提供了政策基础。

(二)地方对农民工缴存住房公积金规定的执行情况

首先，在东部地区，在浙江省经济发达的县市，早在2003年就开始做这项工作，如湖州市已有1200多家非公有制企业4万名职工缴存住房公积金，其中农民工2.4万人。从2003年开始，该市即对农民工缴存公积金做了特别规定，区别于公积金管理委员会制定的城镇职工原有缴纳规定，其政策对进城务工人员实行“低门槛准入”，即单位和个人每月各缴存66元，这是缴纳的最低标准，正常缴存6个月后就能申请住房贷款。这种贷款条件的放宽刺激了湖州市农民工的缴纳积极性，使湖州市农民工住房公积金的发展呈现出一个良好的局面。

江苏省南通市也将外来务工人员纳入到住房公积金的范围之内。为了改善农民工的住房条件，南通市对住房公积金贷款条件和额度进行了调整，外来务工人员首次被纳入住房公积金贷款发放对象的范围，享受城市居民同等待遇。此次调整明确了，凡向南通市住房公积金管理中心及时、连续、足额缴存住房公积金满一年以上的职工，均可以申请住房公积金贷款。由于延长了贷款期限，减轻了贷款人的还款压力，这样做有助于留住优秀外来务工者，增加他们的归属感。

其次，来关注中部的安徽省铜陵市、河南省和山西省太原市。2007年4月1日起，安徽省铜陵市将住房公积金缴存范围扩大到城镇个体工商户、自由职业者和进城务工人员，进城务工人员缴存住房公积金由用人单位办理，城镇个体工商户、自由职业者则可自行到市住房公积金管理中心办理。河南省建设厅2006年6月26日出台《关于解决建设行业农民工问题的工作方案》。《方案》称具有稳定就业关系的农民工和用人单位，可按《住房公积金管理条例》规定缴存住房公积金；缴存公积金满5年的农民工，可申请住房公积金贷款规定对农民工公积金使用的要求太高，没有开始实施。总的来说，这两个省份尚处于起步阶段。2007年太原市即将提高住房公积金覆盖率，研究制定关于城镇自由职业者和农民工住房公积金缴存办法，力争在年内将其纳入到住房公积金制度的保障体系内。可见山西省的农民工公积金还仍在计划阶段，只是初步的构想，没有写入文件，更加谈不上实施。

最后，在西部地区，重庆市政府《关于进一步加强住房公积金管理的通知》(渝府发[2006]124号)规定，“有条件的单位可为聘用的进城务工人员缴存住房公积金”，从而将一部分符合规定条件的农民工纳入到住房公积金体系，但文件没有明确什么是“有条件的用工单位”，使该项规定缺乏可操作性，因而对于用工单位仍为自愿性的、非强制性的要求。

仔细对比各地农民工住房公积金政策的发展情况，可以发现各地发展状况有明显差异。(1)进展程度不同。东部发达地区，如浙江省湖州市，2003年已经开始起步，而且已经有成果，有2.4万农民工缴纳了公积金，积累了大量的经验。中部的河南省和安徽铜陵市在起步阶段，只是把规定写入文件，没有实施经验；而山西省还只是意向性计划，具体的政策文件尚未出台，没有跨进为农民工缴纳公积金的门槛。西部地区也未见有突破《意见》规定框架的进展。(2)缴纳规定不同。中西部地区和东部地区相比，除了进展程度不同之外，另外一个差异就是缴纳的规定也不尽相同。如浙江湖州对于农民工公积金缴存有特殊的制度，区别于城镇职工的公积金缴纳规定；但是河南省的公积金缴纳制度对于农民工来说比较僵化，主要还是根据国务院2002年修订的《住房公积金管理条例》归集农民工的公积金，而且满5年才能贷款，对于农民工来说政策可操作性不强。

三、农民工缴存住房公积金实施过程中的主要难题

(一)非公有制企业缴存的问题

据有关统计，2001-2004年间，中国农村劳动力

平均每年向城镇转移800万人，农村人口平均每年向城镇转移1000万人，预计2020年，中国城镇化水平将达到60％以上，未来15年内将有2亿至3亿农民进入城镇。长三角地区、珠江三角洲地区改革开放后，经济蓬勃发展，产生了许多民营和私营企业，吸纳了大量农民工就业。在这些农民工聚集的地方，当地企业缴纳公积金理论上应该起典范作用，但实际上却存在许多问题，主要可归纳为两方面的因素。

1、经济因素

以上这些地区的经济发展，除了经济特区的制度创新外，更大原因得益于民营企业在国际加工制造业中独特的低成本优势，而这些企业产品的低成本主要是劳动力的低成本，这是许多小规模民营企业维持其生存的命脉，在进行产业升级开始生产高附加值产品之前，中国民营企业家带有资本“原始积累”特性的压低民工工资的行为不会改变，其企业的中心就是追逐利润。

民营企业追逐利润的行为是中国经济发展在市场经济初期阶段的普遍现象，节约成本是他们竞争力的核心。在这些企业工作的员工大部分是农民工，为农民工缴纳公积金也需要企业开支，间接抬高了农民工的工资，导致成本增加，压缩了企业的利润空间，削弱了企业的竞争力。企业主认为这与企业的利益不一致，因此缴纳的积极性不高。

2、社会因素

第一，户籍制度的隔离。现阶段，中国的“城乡二元”户籍制度严格区分了城市和农村户口，限制人力资源城乡统一配置，对大多数“三无农民”(无资金、无学历、无技术)来说，在城市落户是很难企及的目标。近年来，专家和学者呼吁改变目前带有明显歧视的户籍政策，实行全国统一的户籍制度，政府也相继在贵州、陕西、吉林等近11个省份实行改革试点，但是实际运作效果并不理想。户籍制度改革牵涉多方面的利益，是一个渐进的过程。

农民工受户籍制度的限制，以致有关部门无法按照新修订的《住房公积金管理条例》向企业强制征缴农民工公积金，这是企业对农村户籍产业工人的歧视。另外因农民工有农村宅基地，在企业眼里根本不需要缴纳农民工公积金来保障其住房，没有城镇住房的买人需求，自然缴纳公积金就没有必要了。这些想法与中国的城市化和工业化背道而驰。

第二，农民工流动性大。在进城落户无望的背景下，农民工只有选择在相对收入较高且有比较优势的城市工作，导致他们的流动性非常大。而住房公积金的缴纳根据《意见》规定：必须是被聘用的农民工，有固定职业、稳定收入成为缴存的先决条件。这一点与农民工现有的缴存条件相矛盾。况且未构建全国统一的账户，给公积金的转移或提取造成了很大困难。解决这一难题还有很多工作要做。

第三，农民工在劳动力市场的弱势地位。目前农民工被企业聘用时，由于是买方市场，农民工处于弱势地位，很多用人单位不与农民工签订劳务用工合同，这使得许多农民工丧失了维护正当权益的机会。工会组织在相当一部分民营企业没有建立起来，加人工会的农民工数量更少，因此也没有机构或团体来督促农民工公积金的缴纳，阻碍了农民工公积金的发展。虽然新的《劳动合同法》将农民工的医疗、养老等社会保障纳入劳动合同进行强制性保护，但住房公积金尚不属于社会保障范畴，无法受到该法律的保护。

第四，用工企业主的市场道德水平、社会责任意识普遍偏低。除了降低成本的考虑外，_中国现阶段非公有制企业主的市场道德水平和社会责任意识普遍偏低。在目前公积金缴纳自愿的制度前提下，绝大部分非公有制企业主无不是能躲则躲，不会主动为员工缴纳公积金。

(二)农民工对住房公积金认识不足

进城农民工的文化素质不高，难以认识和理解住房公积金的社会保障性。据国家统计局2008年第二次全国农业普查主要数据公报，在2006年，农村外出从业劳动力13 181万人。其中，文盲占1.2％；小学文化程度占18.7％；初中文化程度占70.1％；高中文化程度占8.7％；大专及以上文化程度占1.3％。由以上数据可以看出，进城民工是低文化人群。他们对城市的发展没有主人翁精神，也缺乏归属感。进城务工的唯一目的就是赚钱提高农村家人的生活水平或者购买农资，很少关注城市发展。农民工对住房公积金的观点有两种。一种观点认为是“有梦想的生活”，主要是40岁以下的年轻农民工持有的观点，他们认为从前只有城里人才能享受“公积金”福利，现在通过政策将农民工也纳入其中，这可以带给他们落户城市的梦想。另一种观点认为是“奢侈的想法”，因为农民工人数众多，且工伤、医疗、失业和养老保险覆盖面尚且很低，缴纳公积金是奢侈的想法。文化水平稍高的年轻人有留城的意愿，对他们来说实行农民工公积金缴存是一种权利，给予他们突破城乡门槛的机会。但年龄偏大的民工则担心辞工回乡时能否提取到自己缴存的那部分公积金。农民工对公积金的认识产生了分歧，没有认识到公积金对弱势群体的保障特性，因而造成了缴存工作的阻滞。

(三)农民工的现实条件与现有公积金政策规定之间的矛盾

根据2002年3月24日修订版《住房公积金管理条例》第24条的规定：“职工有下列情形之一的，可以提取住房公积金账户内余额：(1)购买、建造、翻建、大修自住住房的；(2)离休、退休的；(3)完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；(4)出境定居的；(5)偿还购房贷款本息的；(6)房租超出家庭工资收入的规定比例的。”如果农民工想提取账户余额，有关的是第1和第6项条件。农民工按第1项向公积金管理中心申请提取余额的可能性显然不大，购买、建造、翻建、大修自住住房对进城民工来说很不现实，即使是城镇人口的相当部分也无法承受当前房价。因此仅有第6项能成为申请理由。有人曾对宁波市61家企事业单位200名农民工的住房作过简单调查，发现单位给农民工解决住房的占51.30％，农民工自己租房的占32.17％，其他形式解决的占16.53％。这个比例结构有一定代表性，表明仅有约1／3的民工人群有机会得到账户余额，而且这一部分人想提取余额并要获得批准，仍然存在不利条件：其一，租赁市场不健全，许多农民工租住的是私房，出租人出于避税等动机，基本没有到登记部门做租赁登记，也就无法得到规定的租赁凭证。其二，各地的公积金管理委员会制定、审批公积金的归集和使用计划时，几乎很少针对农民工自己租房的具体情况，制定合理的租金占收入的比例界限，规定超过这个比例时就可提取公积金支付房租。

《住房公积金管理条例》第26条规定：“缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。”第27条规定：“申请人申请住房公积金贷款的，应当提供担保。”前一条规定实际上阻止了绝大部分农民工申请公积金贷款。后一条规定需要提供担保。公积金贷款担保主要的模式是抵押担保和担保公司担保，农民工用不动产抵押不具备条件，因为租

赁住房没有产权。而个人住房贷款担保机构没有发育成熟，使农民工提供不了担保，也就不可能享受公积金贷款。从这几项政策条款来看，完全打消了大部分农民工缴纳公积金的积极性。

四、解决农民工住房公积金缴存难题的建议

(一)各地区要因地制宜，逐步完善农民工公积金缴纳制度

第一，各地应遵照《意见》出台相应措施，因地制宜逐步建立农民工住房公积金制度。全国各地农民工公积金制度的落实程度不同，与经济社会发展水平有密切关系。因此，农民工公积金的建立不能搞“一刀切”。沿海发达的东部省份农民工人数多，企业比较集中，其经济承受能力较强，是农民工公积金建立的重点省份，可以在这些省份要求强制实行缴纳农民工住房公积金，使与企业签订了劳动合同的农民工均享受住房公积金待遇，创造有利的务工环境。对于中部和西部，由于经济相对欠发达，农民工数量也相对较少，普遍缴纳公积金可以适当延后，在有条件的企业(如规模以上的企业)先行试点，待成熟后全面强制实行。在此过程中，当地政府应当给予试点企业一定的鼓励。通过不断探索和实践，最终建立起适合中国国情的农民工城市住房保障制度。

第二，全国各地的农民工公积金缴纳额度要具体情况具体分析。针对农民工的收入水平，征收公积金占工资的比例过大可能阻碍公积金缴纳工作的实行，如河南规定缴纳5年才能申请贷款，显然条件过于苛刻；而开展住房公积金工作先进市湖州对农民工缴存公积金的最低限额仅仅是66元，且只要缴纳了6个月后就能申请公积金贷款。为更好地让农民工受益于公积金制度，从2006年5月起，湖州市作出新规定，公积金连续缴存6个月以上的农民工，可每半年提取一次公积金支付房租。以上规定的启示就是公积金管理委员会要提出与农民工特点相适应的公积金管理措施，根据农民工本人前3个月的平均工资为基数，低于本地区规定的最低工资标准的以最低工资标准为基数，选择缴存比例为5％至12％。另外建立公积金贷款担保机制，从而增加公积金的利用率。农民工租住房屋由于租金金额较小，想获取公积金利益，可考虑提取公积金支付租金。经济条件较好、有本地落户需要的，购买小套型住房时可以参照公积金按揭贷款办理。如无落户需要，辞工回乡时尚有余额应按照缴存卡账面余额足额返还。

(二)转变缴存主体观念，强化企业的社会责任意识

1、民营企业缺乏缴存公积金积极性的对策

可以通过树立一些好的典范，加大缴纳住房公积金对企业利好的宣传力度。根据《住房公积金管理条例》第23条规定：公积金缴纳可以在成本中列支。直接利益就是企业公积金缴纳部分可以免缴企业所得税，个人缴纳部分也可以免缴个人所得税，这就减轻了一部分企业的成本顾虑。

针对企业没有积极性的社会因素，可以通过以下途径来解决。首先，要加快解决户籍制度的障碍，取消现行户籍制度，逐步建立居住地登记制度。消除城乡歧视政策，时机成熟后将农民工基金制度与城市居民公积金制度合并，这样可以减少农民工的频繁流动，增加其对城市的归属感和对企业的忠诚度，因此有利于农民工公积金的建立。其次，以《劳动合同法》的实施为契机，以规定企业在招聘农民工依法与其签订合同时必须将缴纳农民工公积金，作为企业的用工约束条件，逐步强化企业主的社会责任意识。同时，支持各地与各企业工会增加吸纳农民工会员，发挥团体和组织的监督作用，扭转农民工的市场弱势地位。

2、农民工对公积金认识不足的对策

农民工对公积金制度认识不足，存在误解，主要是信息不对称。公积金管理中心应该转变职能，变成服务型部门，以帮助农民工解决住房问题为宗旨，细化公积金缴纳规则，装订成宣传手册用于分发，加强宣传力度，改进服务方式。农民工住房的供给结构是由单位提供宿舍、自租住房以及其他途径组成的，政府应改变观念，仔细研究这种状况，有针对性地提出缴纳规定，缩小公积金缴纳和归集双方预期的差距，找到双方的契合点，真正把农民工公积金问题当作当地民生问题来抓，促进本地区就业环境转变与和谐社会的建设。

(三)建立与农民工公积金缴存服务相配套的技术和管理措施

首先，要从技术上解决农民工流动性大，阻碍其缴存公积金的难题。农民工难有固定工作和居所，因而导致公积金频繁存取，操作难度较大。目前，公积金的归集和管理还存在着各自为政的地区保护主义性规定，每个农民工的公积金账户只能在当地行政区域内有效，本地区归集的公积金仅应用于当地行政区域内的保障，而不能在其他地区申请本地区范围内归集的公积金。比较可行的解决办法是由国家协调好各地区的利益，为农民工建立与其身份证相关联的全国统一的公积金账户数据库，通过无手续费的异地转移和提取公积金，来解决由于农民工流动性大阻碍住房公积金管理和使用的难题。

其次，需要强化住房租赁市场的规范管理。单位租赁经营活动要按规定到工商部门核准登记，自然人出租私有住房要实行登记备案制度。建立完善的住房登记体系，有利于收集住房的租金信息。按照实际租金水平，再根据农民工就业单位支付的工资以及缴纳公积金的基数，然后规定一个相适宜的比例，超过这个比例就可以提取公积金支付房屋租金。这样做的前提条件是工商、房管、物价局与公积金管理中心联网，做到数据资料共享。

最后，考虑建立与廉租住房类似的廉租公寓，并与公积金的使用挂钩。这里所说的廉租公寓是指现时期专供农民工租赁的公寓式住房，它不同于解决城市低收入住房困难家庭的廉租住房。现时的廉租公寓实际上是街道办利用空置、闲置招待所开办的廉价公寓。江苏省苏州市、上海市嘉定区、重庆市南岸区等地都积极建设了类似的农民工公寓，其特点是价格低和租住灵活，适应了大多数的农民工的需求。可以通过街道办提取公寓的租金信息，恰当地规定租金占收入的比例，超过这个比例即可用公积金支付房租。在条件时机成熟后，打破农民工申请城镇廉租住房的主要壁垒——至少家庭成员之一是本地城镇户口的规定，将廉租公寓和廉租住房管理合二为一，建立统一的廉租住房制度，便于农民工缴存公积金工作的开展。

五、结论与展望

第一，加大对农民工公积金制度的宣传力度，转变农民工、企业主和地方政府对农民工住房公积金制度的认识，提升劳资双方参与住房公积金制度的积极性，促使地方政府加大扶持力度，因地制宜地建立专门针对农民工的保障制度，逐步突破户籍制度制约，最终实现城乡统筹的住房公积金制度。第二，从农民工实际负担能力和住房消费要求出发，区别城镇缴存的标准和规定，提高农民工缴存住房公积金的可行性和实效性。第三，国家应协调各地方之间利益关系，建立全国统一的账户数据库，实现网络共享，解决农民工流动与公积金缴纳各自为政的矛盾。第四，进一步规范住房租赁市场，实行私房租赁备案制，为农民工住房公积金制度良好、公平、公正地运作提供先决条件。最后，将农民工廉租公寓保障管理纳入廉租住房制度，促进农民工住房公积金制度的推行。

(责任编辑傅旭东)