土地流转过程中使用用途的保护

　　摘要：土地流转是农业发展的客观要求，对于充分利用土地资源，转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构和增加农民收入具有及其重要的作用。但是在土地流转过程中，一些乡村借土地流转之名，擅自改变土地的农业用途，这不仅会导致土地资源的破坏或枯竭，而且还将引发许多矛盾，造成社会的不稳定因素，甚至动摇农村基本土地制度。本文对土地流转过程中改变土地农业用途的现象、原因进行分析，并阐述相应对策。
　　关键词：土地流转 使用用途 保护
　　
　　《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地经营权可依法采取转包、互换、出租、转让或其他方式流转。”在稳定家庭承包制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前农村土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置。但是部分地区在土地流转过程中，随意改变土地的农业用途，且有愈演愈烈之势，对此应引起高度重视。
　　
　　一、土地使用权改变的表现形式及特点
　　
　　在土地流转过程中，随意改变土地的农业用途的形式多种多样，但综合起来可分为两大类，即显性改变和隐性改变。
　　1、显性改变。指土地流转双方既不签订土地流转合同，又不按规定向发包方备案，土地流转后即时公然的改变土地农业用途。
　　显性改变土地农业用途的现象发生在一些村痞、村霸或暴发户与农户之间。因土地资源紧张，又无充足的资金支持，为谋求短期利益，投机钻营，这些人对处于弱势的部分农户采取强制、恐吓、利诱等手段，取得土地使用权，之后即公然在地上挖沙、取土、堆放沙石或废料、建小型厂矿等，对土地造成破坏。这种显性改变的特点是：
　　公然性。流转双方没有土地流转合同，受流转方毫不避讳、肆无忌惮的在土地上挖沙、取土、建厂堆料，公然改变土地农业用途，农户甚至村委会明知而不敢管，致使土地资源遭到破坏。
　　零散性。这类流转在多数乡村都有发生，他们谋求的是短期利益，用地量不大，且对土地的地理位置、环境、交通便利与否要求不高，因此流转的面积较小且分散。
　　短期性。因受让方缺乏资金技术支持和先进的经营理念，预想通过投机获得短期利益，赚钱就干、赔钱就散，结果多数半路夭折，甩手走人，使土地在被破坏状态下闲置，农户耗资复耕，得不偿失。
　　2、隐性改变。指流转双方签订正规的土地流转协议，并按规定备案，土地流转后不急于“开发利用”，先由自己或原农户继续耕种，待时机成熟便对土地用于大规模的非农产业，进行采矿、排岩、建尾矿库等。
　　隐性改变土地使用用途的现象多发生在一些私营工矿企业与农户之间，尤其以采矿企业最为突出。为达到扩大企业规模、采掘地下矿产资源之目的，对付国家严格的法律及土地政策，采用各种手段争、占农村紧缺的土地资源。有的以企业主个人名义与农户进行土地流转；有的出“托”，托占地村的亲戚、朋友、村干部等出面与农户签订土地流转合同，名为组织内部流转，实际为企业征占；有的与村民委员会合谋，由村委会采用中央禁止的“反租倒包”形式，将土地流转给企业。隐性改变具有如下特点：
　　隐蔽性。说其具有隐蔽性是因为；一是工矿企业具有相当的规模，资金雄厚，均聘有法律服务人员，他们深知随意改变土地农业用途的危害性和违法性，为达到规避法律制裁，采用合法形式掩盖非法目的，给非法的行为披上合法的外衣；二是土地流转后并不急于利用；三是流转费用较高，农户明知土地流转的真实目的，但是只顾眼前利益，认为自己比种地也不亏，因此也不去理睬，任由企业对土地的破坏。基于上述原因，这种流转的真实目的不易被发现，具有相当的隐蔽性。
　　集中性。作为流转一方的工矿企业，对所占用土地具有一定的目的要求，所需土地面积大，少则几十亩，多则上百亩，而且要集中连片。
　　矛盾多发性。因工矿企业所需土地对位置有一定的要求，而且面积大，因此一片土地通常涉及到多个村的许多农户。又因为流转费用很高，虽然流转具备了合法的形式，也会引起绝大多数流转双方以外农户的怀疑和不满，极易造成群众集体上访，甚至哄闹政府，引发社会的不稳定因素。
　　破坏性。显性改变虽然也有一定的破坏性，但是相对这种隐性改变来说要小的多。使用用途一旦被改变，土地资源遭到的多数为近乎毁灭性的破坏，其农业用途很难恢复，甚至无法恢复。
　　
　　二、土地流转过程中农业用途被改变的原因
　　
　　土地供需矛盾。随着社会经济的不断发展，乡镇中小企业快速发展，私营企业规模不断扩大，对土地的需求也随之加大。然而，紧张短缺的土地资源和国家严格的土地政策，使供需产生矛盾。土地需求者于是绞尽脑汁，想办法打主意，把目光盯在了农民赖以生存的土地上。
　　利益驱动。无论是显性改变还是隐性改变，占地者看中的是土地中能够获得的潜在利益，或者是地表下埋藏的矿产资源。有的农户看中的也是不用种地就能获得的收益。
　　权利冷漠。对于土地流转过程中随意改变农业用途的现象，有人认为事不关己，高高挂起；有的农户只顾眼前利益，自己得钱不亏，土地转出后与己无关，到期后再议；有的人甚至是村委会敢怒不敢言，以至干脆就不管。以上种种均助长了改变土地用途的歪风。
　　监管不利。有些土地管理部门、乡镇和村委会，《土地管理法》和《农村土地承包法》赋予其对土地用途的监督管理职责，然而事实上，他们没有积极的履行法律赋予的职责，放任不管或是互相推委扯皮，部分工作人员甚至与用地者合谋，共同参与对土地的破坏，造成土地农业用途的改变。
　　法律宣传不到位。《农村土地承包法》颁布实施已经五年有余，但是由于宣传不到位，许多农户包括村委会根本就不理解何为土地流转、应该如何流转；对所有权理解不清，认为土地分到手以后就是自己的，有权利随意处分；认识不到土地资源的重要性和随意改变土地农业用途的违法性、后果严重性。这也是造成土地流转过程中农业用途被改变的重要原因之一。
　　
　　三、解决土地流转过程中改变农业用途问题的对策
　　
　　土地是农民赖以生存的根本，是重要的生产资料，土地资源日趋紧张，且不可再生，因此对在地流转过程中随意改变土地农业用途的问题，要通过各种途径予以解决。
　　搞好法律宣传。大力宣传《土地管理法》和《农村土地承包法》以及党的各项土地政策，用正确的舆论引导农民正确流转，珍惜土地资源，是广大人民群众充分认识土地的重要性和私自改变土地用途的违法性，在全社会形成自觉爱护土地、合理开发利用土地的良好氛围。
　　严格土地流转的监管。在土地流转过程中，乡镇政府主要应该贯彻执行党的土地政策，监督农村土地的合理利用，提供政策和法律服务，维护农民合法权益；村级组织应依法维护农民土地的承包权和集体土地权益，监督农村土地的合理利用。为有效遏制改变土地农业用途现象的发生，各职能部门要协调连动，齐抓共管，指导土地流转合同的订立，建立流转合同档案，定期检查流转后的土地利用状况，搞好事前、事中、事后的监督管理。土地管理部门应加强对农村土地占用的管理，防止以流转为名，擅自改变土地的农业用途。
　　严惩随意改变土地农业用途的行为。《土地管理法》在法律责任一章中，对非法占用土地、擅自改变土地农业用途的行为明确了详尽的处罚措施；《中华人民共和国刑法》第342条规定则更为严厉。这就需要相关部门严格执法，加大打击力度，避免有法不依、执法不严，杜绝随意改变土地农业用途行为的发生。
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