社会经济和谐发展呼吁“有限政府”的制度安排

　　摘要：随着经济体制改革的深入，政府体制改革已被推到前台，经济的持续发展需要相关制度的完善，更需要制度制定主体，政府应该成为一个“有限政府”，也就是说，政府要在管理和保障经济发展方面，在一定领域内代表人民行使自己的权力，不要从事或干预经济竞争性领域的事务，另一方面，社会经济发展又必须依靠政府在相关领域给予政策制度、法律方面。经济发展呼吁“有限政府”的相关制度出台。
　　关键词：有限政府；制度安排
　　
　　政府在推进经济体制改革和促进经济发展方面，发挥了举世瞩目的作用，中国的增长率的稳健持续提高，引起世界经济组织的关注，中国在促进整个社会经济的可持续发展方面，其角色在经济领域中“退”与“进”的问题，至今仍模糊不做，地方政府有时仍有对经济主体干预太多，但应该提供服务的方面却难以完全到位，人们在呼吁“有限政府”的相关制度的安排和完善。
　　
　　一、有限政府是社会主义市场经济的必然选择
　　
　　有限政府应当是在权力、职能和规模上受到严格的法律约束和限制政府。即政府在其权利行使的各方面受到多种有效的制约，实行有限政府的核心问题就是实现对于政府相关权力的制衡及其相关制度的完善。
　　在有限政府的领导下，社会经济发展依赖的相对稳定完善的法律制度减少甚至免除了政府决策的随意性，政府决策也就具有非常强的可实施性。而且由于人们对法律的信仰，使得人民相信如果政府的决策有违人民的利益，法律是不会容许的，所以在面对政府的决策时，人们会自然而然产生一种信任感，首先自觉的去执行，而不会在内心上产生一种抵制的情绪。这样一来，政府必然是个有效政府。有限政府应当依法行政，而依法行政的前提是必须有法可依并且是有“维护民利”法。而且法律体系必须是合乎人民利益的，能够适应社会经济发展要求的。具体来讲这种法律体系应该体现为维护人民的合法权利的法律，同时拥有适应社会经济生活各方面需求的准确的具有权威性和强制性的法律加以严格限定。
　　实现有限政府可以为经济制度的实施提供必要的保障，可以保证法律的权威性得到维护，同时实行有限政府的领导又是维护社会经济可持续发展的必然要求。从根本上解决政府的“缺位”和“越位”问题。只有这样，才能维护社会经济的持续健康发展。由于行政自由裁量权的客观存在，加上现行法律制度仍存在一定的有待完善的“盲区”。有的时候由于政府执行人员自身的道德素质不同会出现贪赃枉法的事。如果人们做了违反法律规范的事情，那么他会受到法律的惩罚。而如果政府做出了违法的事情应该怎么样呢？行政监督体制不完善就显得有些无奈。当然，目前在有限政府国家中大多数采用的是建立一种违宪审查制度、国家赔偿制度和行政许可制度，这些制度的建立使得宪法的权威能得到基本维护，使得有限政府不会偏离维护人民的根本利益的轨道。同时这样也是对有限政府的领导地位的一种维护。使有限政府是始终有效的。
　　
　　二、明确“有限政府”在公共治理结构中的经济地位和角色
　　
　　有限政府实际上是针对无限政府来谈的，也就是政府应该分清楚哪些领域里政府应该起作用，哪些领域政府不需要起作用，或者需要换个方式起作用。现代经济社会，强调和谐发展，而政府在新型公共治理结构里，政府不是唯一的管理角色，现在中国也有很多半政府的机构，例如行业协会，它也有公共管理的职能，此外还有一些群众团体组织、或者更广义的说非政府组织。
　　市场经济下，政府应该从四个方面起作用：市场基本制度规则的制定、制度规则的监督执行、政策引导、直接参与。而政府对经济的直接参与很容易“越位”或者“缺位”。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场无法调节但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出政府介入经济的范围可以界定为以下四个领域：
　　（一）公共服务领域。该领域主要包括政权建设和事业发展两部分：国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共商品，无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须由政府来保障其正常运转。在我国现行的政治制度下，依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，也由公共预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。政府的预算管理主要包括：（1）禁止政权机关收费（2）纯公共产品的预算和支出管理（3）混合公共产品的预算外收入的控制和支出管理。
　　由政府预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类：一类是提供纯公共商品的事业单位，如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。纯公共商品具有很强的收益外部性，私人不愿或无力承担，只有政府出面组织，并由政府预算保证其合理的经费需要：另一类是提供混合公共产品的事业单位，如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等，它们提供的产品虽具有公共商品的部分性质，但其发生的耗费也可以通过向消费者收费获得部分补偿。政府预算对这类单位只是拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。
　　（二）经济发展领域。政府对经济领域的投资主要针对非经营性、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。它由以下几个方面构成：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、污染治理、环保工程等：这类项目具有公用和公益性质，政府先投入然后逐渐实行企业化运作，难以产生直接收益。二是自然垄断产业，如铁路、邮政、供水、供电、供气等。这类产业具有规模收益递增和成本递减的特征，难以实现竞争性经营，三是高风险、高技术产业，主要是重大的技术先导产业，如航天、新能源、新材料等，政府应保证对这类产业的诱致性投资。此外，农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，并且农业的发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。
　　（三）转移支付领域。通过政府预算支出进行的收入分配调节，通常以财政转移支付的形式安排。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：(1)政府财政体系内各级政府间转移支付。它着重解决各地方政府财政能力均等化，以及促进欠发达地区的经济发展问题，如对收入水平较低地方的财政补助，对贫困地区的资金援助等。这类转移支付是合理配置公共资金，实现地区间均衡发展的重要手段。(2)政府预算对企业和居民的转移支付。对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业的发展，以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。对居民的转移支付以社会保障为主，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，有利于实现收入公平分配，从而实现社会的稳定和经济的正常发展。
　　 （四）培育和完善市场的任务。我国的市场经济不是自发产生的，政府是市场制度的主要提供者。政府进行的每一项制度创新，即政府从外部将新的制度引入市场时，与自然演变的市场经济相比较，具有相对的突然性和利益重新分配的激烈性。虽然符合市场发展要求的制度最终会在市场经济下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激发起重重社会矛盾而使新的制度无法引入市场。财政在新制度引入市场而尚未形成均衡时的任务是充分调整支出方向，缓解社会矛盾，一旦新的制度均衡形成，则可以从该支出项目下抽身而退。财政对以前的价格机制改革和目前的税费改革所做的支持，就是培育和完善市场方面的特定支出，事实证明，财政在发展市场经济中扮演着重要的角色。
　　
　　
　　三、以法律制度完善有限政府与市场调节的均衡机制
　　
　　当前政府对市场的干预经常出现任意缩小或无限扩张，是否适度很难根据社会经济发展实际需要准确灵活地把握，不仅靠提倡“有限政府”解决“越位”与“缺位”问题的，而且尤为关键是政府干预与市场调节要形成相对均衡机制。由于政府在弥补市场缺陷方面的比较优势和拥有全体社会成员的赋权，应该把均衡干预定位为政府的义务或职责，而不应过分关注其权力属性。均衡干预是政府经济角色的主要表现，规范政府经济行为的法律主要是经济法，以社会为本位的现代经济法的核心是责任。在法律上明确均衡干预是政府的一种经济职责。为了不使政府干预经常偏离合适的度，必须界定均衡干预的行动范围。要界定这种范围，我们不得不从静态出发，因为只有在一个相对静止的时点上我们才可以划定一个范围。然而，市场干预需求的动态性又决定我们不能机械地从静态上界定干预的范围，否则，就达不到和谐。正是因为均衡干预的范围具有不易确定性，我们才有必要引入法律和制度的作用。
　　政府作为均衡干预主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律制度关系的行为。这种行为一旦成立，就能够对当事人产生法律效力。政府干预市场方式主要表现为制定经济政策，完善经济制度，它不可避免地因政府兼有经济人角色而带有偏好。我们不难发现，作为国家干预的主要方式的经济政策经常是易变和不奏效的。为此，有必要从法律制度上将那些多年为人类所用并产生积极效果的干预方式的共性及时抽象出来，通过制定制度、法律予以确定，以此避免政府干预的随意性。
　　政府是执法者也是司法者，要政府自己对自己的行为进行监控，在行政程序以及行政机关上下级控制上是可行的，然而对经济法这种社会本位法而言，几乎不大可能。由法院来对均衡干预之法进行适用，但这又涉及到由谁对法院提出诉讼请求的问题。由于政府非均衡干预所带来的损害是对整个社会的损害，并无特定的个体受害者，所以基本上没有人去关心政府干预是否达到了均衡。我国应培育代表社会各个阶层利益的利益集团等社会中间层，通过立法明确它们的法律主体资格，特别是作为制衡政府经济行为的主体资格，赋予其为维护团体利益而对政府经济行为提起诉讼的权利。可以允许非营利性社会团体法人以公益为目的进行营利活动来筹集资金，这样有利于各种利益集团的发展。让政府干预进入司法程序审查，严格实施行政许可，通过司法的矫正，不仅可以使社会利益得到维护，还可以为以后的政府干预提供决策参照，使其更易接近均衡，建立政府立法质询审查制度，强化人大、政协的监督职能，试行群众或群众团体对行政领导的“点题质询”和“联名起诉违法行政”制度，并赋予实实在在的检查、质询、监督、追究行政主要责任人的责任，建立行政首长失职司法追究制，对决策失误的领导追究其相应的行政、刑事责任。
　　有限政府有利于经济发展，无限政府阻碍经济发展，这一思想已经为西方政府所认识到。因此，即使已经拥有成熟市场经济的发达国家，也在实施政府职能市场化的变革。亚洲开发银行也认为，亚洲国家政府的现代化面临着广泛的挑战，其中最为重要的挑战是如何抵制对政府预算的压力，使政府开支水平较低，税率适度。限制政府预算，实际上就是实现有限政府，给市场以充分的空间。对于中国政府来说，计划经济实验的失败，也使得中国政府走上了市场化变革的道路。经过20多年的改革，到目前为止，中国政府职能转变的改革已经进行到了一个相当深入的地步，国营企业已经逐步走上市场化经营的道路，政企分开的制度安排也在逐步落实，政府有望在不远的将来完全不直接经营竞争性物品和服务的生产和供给。与此同时，通过医疗制度改革、通过教育制度改革，通过公安体制改革，逐步引入了市场机制，在政府直接提供医疗服务、提供教育服务、提供治安服务的基础上，引入了民间的力量，允许民间根据政府规定的服务标准，提供医疗服务、教育服务、治安服务，民办医院、民办学校、民间保安机构正在逐渐发展。许多地方政府还开始引入市场机制，竞争发包，由市场来提供城市卫生服务，也取得了良好的效果。这表明，中国有限政府（市场政府）的建设已经取得了一定的成就，并且目前还在进行之中。但这一进程还需要进一步深入进行，进一步调整政府职能，实现政企分开，财政与银行分开，减少对生产和投资的管制，增加在法制建设、宏观经济管理和公益物品与服务方面的投入。并且政府职能还应该与现有的能力相适应，切忌好大喜功、好高骛远。
　　作者单位：广西国际商务职业技术学院
　　
　　参考文献：
　　[1]梁军峰.‘议行合一’与中国政府体制改革[J].云南行政学