论中国烟草管理体制改革与竞争力提高

　　摘要：本文从管理体制的角度出发，综述了我国烟草行业二十多年的管理体制改革之路，分析了当前的烟草管理体制改革遗留的制约我国烟草企业竞争力提高的瓶颈因素，并针对这些弊病提出了提高我国烟草企业竞争力的建议。
　　关键字：烟草管理体制，改革，企业竞争力
　　
　　一、我国烟草管理体制的沿革
　　
　　我国烟草行业为政策性垄断行业，实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，其形成经历了我国政府的多次尝试。追本溯源，改革过程大致可划分为五个阶段。
　　1．烟草专卖的雏形期（1949年以前）
　　1890年，纸烟输入中国；1902年，北洋烟草工业公司成立；1915年，全国烟酒公卖局的成立，我国实现第一次烟草专卖。
　　2．初步实行集中统一管理体制时期（1949—1965年）
　　建国初期，烟草管理很不规范。从1951年开始，政府开始颁布一系列烟草法规。1963年，中国烟草工业公司成立，对烟草实行高度集中统一管理，卷烟生产和烟叶收购、复烤、调拨、分配统一经营，产供合一。
　　3．实行分散管理体制时期（1966—1980年）
　　“文革”期间政治环境混乱，中国烟草工业公司被撤销，国家对烟草的宏观调控减弱，烟草行业管理分散，发展具有盲目性。
　　4．烟草专卖体制的成熟期（1981—2002年）
　　1982年，中国烟草总公司正式成立，“产供销、人财物”集中统一管理。1983年9月，《烟草专卖条例》颁布，标志着我国正式建立“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖制度。1984年1月，国家烟草专卖局成立。1991年6月，《中华人民共和国烟草专卖法》颁布，烟草专卖制度实现国家立法。1997年7月，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》颁布，烟草专卖法律法规体系得到健全。
　　5．工商分离体制改革时期（2003年至今）
　　2003年，安徽、湖南和广东三省的中烟工业公司相继成立，标志着我国烟草业工商分离体制改革开始。工商分离指在现行的烟草专卖体制下，将省级烟草公司的烟草销售职能与卷烟生产企业的管理职能分开，使烟草企业打破束缚，提高竞争力，获得新发展。
　　
　　二、我国烟草管理体制对烟草企业竞争力的制约
　　
　　市场机制作用发挥受到束缚，企业缺乏竞争活力。工商分离未能改变计划管理，企业仍按刚性计划组织生产，市场和效益原则对资源配置起不到作用。烟草企业不能自主经营，内部压力不大、动力不强，职工的市场、危机和竞争意识弱，企业缺乏活力。
　　政企合一，企业与政府权责交叉。工商分离后，工业公司虽具有独立法人资格，但不具有经营职能，企业的生产经营活动依然受行政指挥；商业企业的销售活动依然由政策规定，自主权仍未真正落入企业。企业内部诸如人事、财务、审计的重大决策都须经过行政批准，政企未彻底分开。
　　政资合一，企业出资者缺位。烟草企业资产管理主要是行政性管理，企业资产及税后利润分散在各工商企业，全民所有，这也导致没有明确的出资人，无法达到集中统一和有效的行业资产运作；还可能导致某些企业盲目投资，浪费资源，使国有资产流失。
　　地方保护主义盛行，产品市场流通不畅，卷烟品牌“长不大”。烟草“地方封锁”仍存在。工商企业分离后，仍需配合完成生产和销售任务。为谋求地方利益，出现“地方专卖”和“地方品牌”的现象，无法形成全国统一的大市场，大企业和大品牌就无法进行有效扩张和发展。
　　
　　三、提高我国烟草企业竞争力的途径
　　
　　适当引入市场机制，用市场化方式配置计划指标。市场机制是提高企业组织运行和资源运用效率最为有效的手段，但烟草业的特殊性决定它不可能完全依托市场，必须有适当的行政干预。政府依据各等级品牌的市场销售反馈情况，计划生产量，并将其按照相应的比例分配给各生产企业，能够使优势企业资源得到充分利用，提高生产效率；促进企业间竞争，优胜劣汰，同时提高卷烟质量。
　　专卖管理和生产经营职能分离，彻底实现政企分开。将烟草专卖管理职能从工商企业中分离出来，专卖管理局同时面对全国的烟草企业，主要负责调研卷烟市场的销售情况，依据市场反馈制定生产计划；依法审核、发放和管理卷烟销售许可证，对卷烟销售市场进行规范化管理，消除不正当竞争。烟草企业具有独自自主经营的职能，成为市场经营和竞争的主体。
　　明确烟草企业的出资人，实现政资分开，形成有效的行业资产运作关系。选定某相关部门（如国资委）作为烟草企业资产的最终所有者，并进行集中统一管理。企业的所有权和经营权实现分离，有利于加强对企业生产、经营的监督管理，减少国有资产的滥用和流失。作为出资人的部门也可有效集中行业资产进行行业改革和调整，在整体上提高我国烟草业的竞争力。
　　烟草生产与销售分离，打破地方保护，实现全国市场畅通，培育全国性大品牌。各级专卖局可拥有所有卷烟品牌的专卖许可证发放权，全国各地销售商对各等级、各品牌的卷烟具有同等的选择销售权。这样有利于打破地方保护，使每个品牌都能面向全国，机会均等，从而由市场和消费者选出真正的优势品牌。
　　作者单位：中国海洋大学
　　
　　参考文献：
　　1.中国烟草发展报告．烟草行业经济体制改革回顾与展望．中国烟草学会网站．
　　（编辑 雨露）