浅析公共物品视域下的行政权力配置问题

　　摘要：行政权力具有公共物品性质，其在配置方面存在的诸如权力争夺、权力特殊化、权力扩张与滥用等问题，可以在公共物品理论中找到相应的成因。本文即以公共物品理论为基点，透过公共物品特性来分析行政权力控制与配置问题。
　　关键词：公共物品；行政权力；权力配置
　　
　　公共物品理论作为公共部门经济学的重要理论组成部分，将人类所需的各种服务和物品划分为以个体和家庭为单位提出的需要，即私人个别需要和以整个社会为单位共同提出的需要，又称社会公共需要亦即公共物品；并以物品是否具备效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排它性为两者基本划分依据。在目标诉求上，该理论以优化资源配置为基本目标，基于对公共物品本身的不同类型的区别，探讨如何避免配置上的搭便车现象，有效解决公共物品的负外部效应，以求保持其供给的帕累托最优或小集体内的林达尔均衡。
　　行政权力配置问题，具有公共物品的一般特性。作为现代社会一项基本公共物品，从公共物品角度进一步认识行政权力配置问题的成因，对有效地处理环境权力问题，在全社会优化这一资源的配置有着积极作用。
　　
　　一、公共物品理论对行政权力分析的适用
　　
　　判断一种物品是否属于公共物品或服务，一般来说，先要判断其在效用上是否具有不可分割性，在肯定的基础上，转入对其是否具有消费上的非竞争性和最终从技术角度鉴定其受益是否具有非排它性。从这一判断而言，行政权力具有较为典型的社会公共物品特性。
　　（一）行政权力效用与公共物品
　　效用的不可分割性指的是公共物品或服务是向整个社会共同提供的，具有共同受益或者联合消费的特点。其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或工厂享用，即难以按照“谁付款，谁受益”的原则，将其效用限定为之付款的个人或者厂商所享有。
　　公共权力的效用不可分割正表现在其效用的社会性。从一定意义而言，行政权力的行使在其开始并没有特定的行政相对人，因而其效用是面向整个社会的。即使行政行为有着比较特定的对象，且收取一定的费用，但这一费用基本上是依据行政成本收取，因而行政权力是作为公共物品制度供给——政府的行为效用为基础，具有公共物品性质，可以划入纯公共物品范畴和准公共物品领域分析。
　　（二）行政权力外部性与公共物品
　　公共物品的外部性即在消费的非排它性、效用的难以分割基础上，公共物品容易形成“公共地悲剧”效用，使得公共物品资源配置达不到最优。
　　一方面，由于权力的掌控者也只是具有“有限理性”社会成员，面对相对稀缺的准公共物品——权力，他们有可能采取的观点和办法是“获得权力是防止被他人掠夺的最可靠方法”；另一方面，在监督机制不完备的条件下，公共权力的运行易被私有化、私利化，从而使得行政权力在配置过程中不可避免地存在诸多问题。
　　从以上两个方面的分析可以看出，行政权力表现出来的公共物品特性，适用于用公共物品的理论来分析行政权力的配置问题。公共物品的优化供给理论也同样对行政权力的优化配置有借鉴意义。
　　
　　二、对作为公共物品的行政权力实施控制的必要性
　　
　　行政权力，作为一种公共物品，在其内部配置与社会再配置（即行使中）过程中，总会出现不能有效行使其治理功能的状况，必然产生行政权力的负外部效应。
　　（一）行政权力内部配置与权力争斗
　　公共物品的非排他性和非竞争性，使得对公共物品的分配权显得至关重要，它决定了公共物品的配置方向和配置量。可以说，谁掌握分配权，如何进行分配，便成为权力博弈的重心，当这种博弈朝着极端的方向发展，便很可能出现畸形的模式，往往表现为分配者把行使公共职权当成一种实现权力欲望的手段。
　　这种目的与手段的倒置的结果，便是在组织中形成了公共部门的组织斗争氛围，权力争斗就开始蔓延开来，且愈演愈烈。这明显反映了在行政人员中，他们中有一部分人所抱有的政治理想，只不过是使其职业和职位逐步特殊化。
　　为此，他们工作的重心不是通过实现公共部门的公共利益来获得自我价值的实现，而是在权力体系中勾心斗角，极力扩大所能触及的范围，以便占有更多的价值，获得更多的利益。更糟糕的是，受到本身能力和环境的限制，这种不择手段而获得的权力是勉强而为之的，往往不能胜任，又进一步加深了行政权力的负效应，这样，行政权力内在配置失去最优。
　　（二）行政权力外部配置与权力滥用
　　公共物品的特性不仅为行政权力内在配置负效应提供了物质刺激，同样行政权力的公共物品特性，为行政权力的扩张性提供了动因。用孟德斯鸠的话来说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”有这样的主观动因，同时也表明了在监督制约机制相对不完善的前提下，公共物品在外在配置上易受制于提供者，在边界上存在一定的模糊。
　　在主观权力扩张心理和权力边界模糊的条件下，行政权力被不断扩张，并最终可能越界。不仅在权力使用上表现出不能胜任，在支配权力的着眼点上，也放在了尽可能的扩展、占用更多的公共权力资源，而忽视了对公共利益的关心，即便有所关心，也只是摆在较为次要的地位，造成了公共服务的水平低下，同时附着权力滥用和权力扩张。
　　（三）行政权力配置结果与权力特殊化
　　在为公共物品内在配置的争夺化、外在配置的滥用和扩展的共同的一个基本结果，即是公共行政权力配置结果上的私利化、行政权力的特殊化。
　　典型的表现即为公共人员呈现出“经济人”特征，行政权力成为个人发展的一种物化政治资源，对领导个体来说，则不仅表现为极端的个人徇私枉法，更多的则是将行政权力和资源贯注于个人政绩工程、形象工程；在组织层面，则表现为权力部门化和部门权力利益化问题。
　　归咎其原因，除了行政人员和部门之外，还在于作为公共物品特性的行政权力。一方面，并不属于纯公共物品、需要划分出不同的级别诸如地方、中央以及拥挤性公共物品等特性来；另一方面，即使作为纯公共物品来说，也不可能由中央政府来具体配置，如此则需要在行政体系中划分出层级结构，保证整个体系的有序与规范，处理行政权力，这就要求把行政权力具体交付个人、部门行使。从而，在行使过程中，出现人为的特征和监督不完备下的权力特殊化。
　　总之，作为公共物品的权力配置出现的问题，固然与其分配主体的观念和分配方式相关，然而，最根本的还是由行政权力的公共物品特性决定的。由于负外部效应的影响，决定了无论从提供主体、方式来说，公共行政权力配置的优化都可以从公共物品最优配置角度思考。
　　
　　三、以公共物品供给优化为基准的行政权力配置策略
　　
　　对于公共物品配置出现的外部性问题，公共物品理论给出的基本解决方法和方式即为外部效应的内部化、政府定价归制等。其中，最为推崇的则是制度经济学的制度归制和产权界定。作为国家权力组成部分的行政权力在法定归属上属于人民，给予行政权力法定意义上的产权责任意义，具体可以如下配置。
　　（一）强化权力配置程序的公正性
　　行政机关在配置公共资源时，特别是配置存在排他性和竞争性的准公共物品时，必须对所有的行政相对人一视同仁，不偏不倚，在做出影响公民权利或者义务的具体决定时，最大限度减少行政权力对行政相对人的合法权益的侵害，维护行政管理的权威，保证权力的公正行使。这既保证行政权力这一公共物品在配置上的公正，确保内在配置的有效，又促进外在配置的优化。
　　
　　作为公共物品的行政权力，在具体配置上来说，一方面在内在配置上权力法定、严格按照职务职位配置权力、做到越权无效，提高公务人员选拔的公正性、权威性；另一方面在外在配置的权力行使过程中，强化行政程序建设，强调依法行政。给予行政相对人的程序公正，同时促进行政相对人对行政行为的监督和制约。以此促进行政权力作为公共物品在配置上的法定性、权威性和制度化、规范化，建设法治政府。
　　（二）增进权力配置方式的民主性
　　对于行政权力，它作为公共物品的一种特殊形式，其受用主体是公民，这决定要实现行政权力的合理配置，根本上在于提高行政权力外在配置行使意义上的民众参与。调动民众参与的积极性，这也是当代网络治理意义上公共物品配置的基本理论要求。
　　要达到这一目标，就必须扩大公民的民主参与，扩大公民的民主参与可以有多种途径，其中，最为基本的是对行政权力外在配置程序内容的参与。为此，要求实行政务公开，将配置过程具体化、透明化，增强政府对民众的回应度。在技术层面上，则应加快电子政务建设，促进行政民主化，塑造开放型政府。
　　（三）增强对权力配置效果的控制
　　从分析行政权力这一公共物品负效应已经得出，行政权力的行使最终离不开人的因素，这种特性导致在对待准公共物品特殊性的时候，即便不出现严重违法问题，也极有可能产生法律的瑕疵。为了尽量减少这种行政人员的主观意志，弥补行政主体在施行实体法过程中出现的负效应，应增强对权力配置效果的控制。
　　这不仅要求在配置公正性上强调法律的作用，在内外配置中增进民主参与，同时更应强调配置结果导向，增进对公共物品配置效果的考核，强化对权力配置结果的考察。为此，应该强调政府绩效导向，以企业家政府为目标，建设服务型政府。
　　总之，对作为产权意义上属于国家和人民的行政权力这一特殊的公共物品要增进其配置效率，强化其配置合法性，必须进一步实行诸如国企一般的改革，在进一步明确其产权意义的基础上，对这一公共物品做出进一步细分，强化其权力配置的责任机制建设，增进公共物品配置的民主性，促进配置方式多样化；例如，实行西方市场化的政府执行局改革，提高对行政权力配置效果的控制和监督，才能真正做到优化公共行政权力的配置，促进这一制度性公共资源的社会最优配置。
　　
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