城市社区政府与社区组织之间的新型互动关系

　　摘要：当前，在建设“小政府、大社会”的背景下，构建城市社区政府与社区组织之间的新型互动关系具有突出的紧迫性与复杂性。本文从委托-代理的视角出发，分析建立社区政府与社区组织之间委托-代理关系的可行性及具体措施。
　　关键词：社区政府；社区组织；委托-代理
　　
　　一、当前我国社区政府与社区组织之间的关系
　　
　　本文所讨论的社区组织遵循学术界的传统提法，是指城市中以街道办事处和居委会为单元的基层社区组织。
　　（一）社区组织与社区政府的之间具有“共生”关系
　　随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及我国政治体制改革的不断深入，在城市，“单位制”解体所剥离出来的政府职能和社会职能开始归还给社会，社区组织的职能和作用日益凸显。90年代中期以来，我国社区组织得到快速发展。但是，长期的计划经济体制和政府的全能管制形成了当前社区治理中特殊的政府主导、自上而下的发展机制。在社区政府与社区组织的之间形成一种上下级关系，社区组织的管理体制是一种以垂直分工为特征的行政一体化的外制型模式。即我国的社区组织与政府组织具有“共生”的关系，社区组织往往外化为政府组织的“组织”。在社区政府与社区组织关系的处理中，存在着明显的“政社不分”。
　　（二）社区政府与社区组织之间责权利关系不明确
　　自社区建设开展以来，大量的城市管理职能逐步向社区转移，以街道办事处为代表的各种社区组织逐渐被淹没在政府交办的各种事务中。而为了完成社区政府分配的工作和实现业绩，街道办事处利用自己所掌握的资源，控制了居委会人事任免、经济分配和工作任务等权力，将居委会改造为自己的“派出机关”，并将大量琐碎的行政事务交给居委会执行。尽管法律上规定居委会属于居民自治组织，事实上却是履行政府行政管理职能，而与居民实际需要相脱离。人们用数字形象地描述社区居民委员会权责和功能错位的状况，“在居委会日常工作内容中有80%是为政府办事，10%是为社会工作，只有10%在为居民服务”。因此，原本属于自治的社区组织被行政化、科层化，社区政府与社区组织之间的责权利关系越来越模糊。
　　
　　二、委托-代理：社区政府与社区组织的新型互动关系
　　
　　从理论上讲，政府只有提供社会满意的公共物品，政府的合法性才有相应的基础。为了满足社区居民不断增长的需求以取得社区管理的合法性认同，政府几乎包揽了社区公共品的供给。但由于政府财力有限，造成社区公共产品的供给严重不足，偏离社区福利最大化目标。而在当前自上而下的管理体制中，作为“自治”的社区组织所提供的公共产品和服务无论从数量上还是从质量上，也都难以达到预期效果。因此，如何按照“小政府、大社会”的原则，建立社区政府与社区组织之间新型的互动关系，以确保社区公共物品的供给成为急待解决的问题。
　　（一）委托-代理理论（The Principal-Agent Theory）
　　20世纪70年代，随着新制度经济学的发展，罗斯（Ross）系统地提出了委托-代理理论。该理论是关于非对称信息下的产权安排和交易的学说，它研究在不完备合约的情况下，如何更有效地激励代理人，并对代理人的行为进行监督和约束，使其按照契约规定的权限和委托人的意愿，来代替委托人采取行动。
　　委托-代理理论的基本思想主要有：（1）委托人与代理人之间存在着明显的信息不对称，即委托人对代理人的行动细节并不了解或保持着“理性的无知”；（2）由于信息不对称，在报酬由委托人支付的情况下，代理人从自身利益出发，可能采取某些机会主义的行为，使自身的效用最大化，并降低自身承担的风险。同时，双方都可能存在着不道德的欺诈甚至违法行为，而监控不道德行为的成本又非常高；（3）委托人预期效用的实现，依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给如激励与补偿机制、监督制度的安排等；（4）对代理人的行为予以激励与监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系，是委托-代理理论关注的焦点问题。委托-代理理论实质上是一种契约理论，解决问题的办法就是通过确立委托人和代理人共同认可的契约来确定各自的权利和责任。因此，在信息不对称的条件下，如何通过设计一套激励机制和监督机制，使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一致，从而促使代理人会像为自己工作一样地去采取行动，最大限度地增进委托人的利益，这是解决委托-代理问题的关键。
　　（二）委托-代理在社区政府与社区组织关系中应用的可行性
　　在社会分工日益专业化的形势下，委托-代理关系不仅仅限于经济领域，公共管理领域同样适用。再加上委托-代理机制本身涉及资源利益分配、授权、分权以及权力的监督等问题，所以社区政府与社区组织的关系同样可以放在委托-代理机制下研究。此外，我们的政府逐渐向有限政府角色转变，也要求政府将一部分资源特别是权力资源下放给社区，委托社区组织进行治理。这样，社区政府与社区组织之间就形成了委托-代理关系。在市场经济条件下，处于这种新型互动关系中的社区组织就是具有自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织或正在努力朝这个方向转变的组织。
　　社区组织与社区政府之间的这种新型的代理合作关系体现了委托-代理关系的三个必要条件：一是信息的不对称性，即社区组织在具体执行社区政府交办的事务时，拥有比社区政府更多的隐蔽信息，因而处于信息优势地位；二是契约关系，即社区政府期望通过社区组织实现基层社会的有效管理。社区组织则借助于这种安排，获得相应的身份，从而获得基层社会管理的资源。这种契约规定社区政府与社区组织的责权利界限，社区政府通过支付一定的报酬来形成此契约关系；三是结构利益，即作为委托人的社区政府通过与社区组织交换方式来实现合作关系，并从工作的过程、结果等方面激励社区组织尽心尽责，努力达到社会效益的最大化；而作为代理人的社区组织据此选择自己的努力行为以求得自身利益最大化。它们之间的关系是一种既有强烈的自我激励愿望又具有监督机制特征的委托-代理模式。
　　委托-代理关系中，社区政府与社区组织之间是一种以分工为基础的契约关系，它们共同开展社区管理，提供社区服务。但是，社区组织在一定时期内还将处于比较艰难的境地。一方面，他们必须得到政府的认可和必要的支持，事实上形成了社区政府对社区组织在行政上的身份治理，体现政府对资源的控制和分配，以及社区组织对政府的“组织化依赖”；另一方面，作为自治组织，社区组织也有自己的利益要求和自主性要求，因而又具有契约治理的特征。政府应该给社区以最大可能的自由空间。在这种以分工为基础的契约关系中，政府与社区组织各自确立好身份并扮好角色变得非常重要。
　　
　　三、城市社区政府与社区组织委托-代理关系中存在的问题
　　
　　委托-代理理论将经济学理念引入公共管理领域中，将国家、政府和官员都看作理性经济人，分析彼此之间的关系。与经济活动中委托-代理问题产生的机理一样，在委托人监督不到位的地方，代理人就有可能不顾委托人的利益而采取机会主义行为，从而使社区治理过程中出现腐败滋生、效率低下和内部人控制等典型的代理问题。具体表现为：
　　（一）社区政府对社区组织授权过程中的逆向选择
　　逆向选择指代理人的条件禀赋信息不为委托人完全所知时，劣质人员较之优秀者更容易取得代理人资格，最终导致“劣者驱逐优者”的“次品充斥的市场”。在社区政府对代理人的选择中，由于目前制度约束，社区政府与社区组织之间存在信息不对称，委托人不能有效识别优质的社区经营者的秉赋。所以，信息占垄断性优势的劣质代理人常常占据有利地位，最终成为社区政府的代理人。
　　
　　（二）社区组织作为代理人可能产生败德行为和短期行为
　　败德行为是指代理人利用信息优势，通过降低劳动努力水平或采取机会主义行为来达到自我效用最大化的现象。社区组织中，这类问题产生的原因主要是委托人对社区治理相关信息掌握的不完全，以及社区环境的不确定性，从而难以在契约中对代理人的权责、行为方式及其结果加以约束。这种契约的不完备性使得社区组织在行使公共权力对社区事务进行管理时，所选择的价值目标、行为方式以及工作努力程度就有可能低于或有悖于委托人的期望，甚至以牺牲社会公共利益为代价来换取部门利益最大化；同时，由于社区环境的不确定性及服务对象的特定性，社区组织的服务效果，很难用一个标准来量化。如果把政绩作为唯一的或最重要的评价标准与报酬挂钩，而忽视其他辅助性的制度体系建设，就很容易引发代理人的短期行为。如社区代理人会以那些周期短、见效快、上级关注度高的事情为“抓手”，搞标志性工程建设，片面追求任期内政绩。结果，正如费尔斯顿所说的“政治过程固有的近视”，可能使得代理人这一角色的时间贴现率高于社会发展的时间贴现率。此外，代理人短期行为也与他对未来难以做出合理的预期、前途极具不确定性有关。同时，社区财政制度的不健全也是一个重要的诱因。
　　（三）社区组织作为代理人的共谋行为
　　共谋是指具有委托-代理关系的组织或系统内一些或全部代理人除了和初始委托人达成委托-代理契约以外，他们之间为了自身的利益又达成某种私下的协议，即子契约。这种子契约一般都违反主契约，和初始委托人的意愿不完全一致，有时甚至背道而驰，其目的是以牺牲委托人的利益为代价来提高共谋者的效用状态。就社区而言，街道办事处、社区居委会等社区组织利益一致，都需要得到居民的支持，这就为他们之间的共谋行为创造了条件。如居委会主任在向社区政府汇报社区服务建设情况时，可能只说有利于自身利益的信息来巩固其地位。社区政府在信息不对称和治理环境不确定的情况下，得到的信息是社区组织按照自身利益或意愿伪造、加工过的信息。结果必然是社区政府据此制定的公共政策“不公共”，损害公共利益，而代理人分享了其共谋行为带来的额外利益。
　　以上可能出现的代理人行为问题，在现实中会使社区治理出现偏差，偏离社区居民的利益。那么，如何引导与约束社区组织的权力，纠正其行为偏差，使其按照委托人的意愿采取行动，最大限度增进委托人利益，成为巩固和优化社区政府与社区组织委托-代理关系的关键。
　　
　　四、优化社区政府与社区组织委托-代理关系的措施
　　
　　委托-代理理论研究的核心问题，就是激励和约束。所以，优化社区政府与社区组织之间的委托-代理关系，要从这两方面入手。
　　（一）建立健全外部激励约束机制，即在代理人之间引入竞争机制，健全充分竞争的代理人市场，将委托-代理关系交由市场来确定和保证
　　在市场经济条件下，代理人市场的竞争越充分、越激烈，代理人的机会主义行为的风险成本就越大，就委托人而言，对代理人的监督成本就越低。因此，要完善我国城市社区治理的人才市场机制，建立以能力和素质为核心，以市场工资为杠杆的社区代理人竞争机制，加大市场的透明性和竞争性。换言之，代理人的选择与淘汰应以市场机制为基础，政府只是市场作用不到或市场失效时才介入，并在市场恢复作用时及时退出。具体来说，一个合理的代理人市场竞争机制，应包括以下内容：代理人职位及职务的公开；代理人通过公开考试产生，择优录用；代理人报酬公开，报酬水平由市场决定，并与其行为结果挂钩；健全的人才市场中介服务制度和机构；科学的代理人任职资格考评制度；代理人信息库的正常运转等等。
　　（二）建立和健全内部激励约束机制，即通过合理拟定代理契约，明确代理人的权利、义务和责任以对代理人进行有效的行为激励
　　1、确定合理的代理人收益，进行有效激励
　　要确定代理人收益，首先，应了解代理人的效用函数。正如埃冈·纽伯格等人所指出的，任何有效的激励约束都必须与代理人的目标效用函数相一致。委托人应满足代理人的某些效用要求，投其所好，给予代理人效用最大化满足，是对代理人激励的一个很重要的方面。根据巴纳德的研究，代理人的效用函数通常包括三个方面：高货币收入、非货币物品的追求和获得荣誉；其次，应当准确度量和评价代理人的工作绩效，据此给与适当的报酬，以实现对代理人有效的激励约束，提高其工作积极性。
　　2、建立法制化、制度化的约束机制
　　当前我国社区建设中，部分社区组织之所以会在法律约束之外利用公共权力去谋求个人利益，一个重要根源在于现行体制强调工作人员的个人品德多，而强调的制度约束少。因此，应加强制度约束的完备性，通过法制化、制度化形成有效的约束机制。
　　（1）科学地制定代理契约。由于社区建设中委托-代理关系的维系是有偿的，为了保证这种关系的正常运转，就必须确立责权利对称的代理契约。授予工作人员以特定权力，必须使其承担相应的责任，否则，就可能导致职务怠慢或滥用权力，降低社区公共行政的绩效。为此，可以借鉴现行的行政首长负责制，将代理人的报酬与行为结果挂钩，让代理人承担逆向选择、道德风险等非效率行为带来的损失，达成责权的统一。此外，在确定契约时，充分考虑代理人的自利性行为，并通过利益导向机制，整合委托人和代理人的目标体系。
　　（2）加强法律的约束。法治社会的主要原则在于树立法律的最高权威，用法律保障公民的权利，同时限制政府权力。法律必须对社区政府与社区组织之间的代理契约、代理人的资格与报酬、代理人行为结果的评价与奖惩等予以规定。另外，还要加大法律的惩罚力度，建立具有强大威慑力的事后惩罚机制，增加代理人的机会成本，最大限度地确保公共权力的正确行使。
　　（3）完善监督机制。在当前法制化水平较低的情况下，强化监督机制对保证工作人员行为廉洁高效变得更为重要。社区建设应从以下几个方面完善监督机制：健全政务公开制度，使公共权力在运行中信息公开、透明，减少在委托-代理过程中的变异机会；完善社会舆论监督机制，充分发挥媒体与公众对公共权力的监督作用，构造完善的监督网络体系，以使代理人的各种不良行为得到有效的遏制；进一步完善财政制度，防止代理人的不合法收入和过高的在职消费。
　　此外，还必须培养社区工作人员良好的公共道德，并以此为基础，使作为外在行为规则的激励与约束制度内化为代理人的责任和良心，从而达到社会约束与自我约束的有机结合，达到最优的效果。
　　
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　　（作者单位：上海华东师范大学）