农业财政补贴的经济学理论依据分析

　　摘要：农业补贴作为世界绝大多数国家尤其是发达国家支持和保护本国农业的一种基本政策，虽然补贴方式和结构各有变化，但绝对数额都在上升。近几年我国也开始对农业实施保护，并加大对农业的财政补贴力度，但理论界对农业补贴的问题仍然持有争论，反对农业补贴的声势越来越大。文章从公共经济学理论、福利经济学理论、制度经济学理论和新国际贸易学理论寻求农业财政补贴的依据。
　　关键词：农业财政补贴；公共经济学；福利经济学；制度经济学；新国际贸易学
　　
　　一、农业补贴的含义和内容
　　
　　农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段，干预资源转移到农业领域，以支持本国农业的发展。一般意义上的补贴，指政府通过行政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。
　　在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面的投资，包括农产品价格支持、贸易支持与保护措施、农业基础设施投入、建立农业保险制度、农民收入保障计划、保护农业资源环境、对农村科技教育、市场信息等服务支持、对农村低收入者的扶助等等。由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为农业协议的“绿箱政策”。另一种是狭义补贴，这类补贴又称为保护性补贴，一般被称为“黄箱政策”。主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，对种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。
　　“一要巩固、完善和加强支农惠农政策。增加对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。继续实行粮食最低收购价政策。进一步加大对财政困难县乡和产粮大县的支持力度。二要加大对农业农村投入力度。切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，今年财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年……”总结一下，目前财政对“三农”的支出主要包括三个方面：（1）对农民的生存保障支出，如农村五保户支出、农民最低生活保障支出、农民医疗保险支出等。（2）农村公共产品的提供，如乡村公路、乡村环保、水利基础设施的投入等。（3）对农业的补贴，如农业科技投入、对种粮农民的直接补贴、农产品出口补贴等。很显然，财政对"三农"支出的三个方面构成了一般意义上的农业补贴，也即WTO框架下的广义的农业补贴。
　　
　　二、公共经济学理论依据分析
　　
　　在公共经济学的视野里，政府的公共支出主要集中在公共产品领域和其他的市场失灵的领域，就农民的最低生存保障支出和农村公共产品的提供而言，财政有义不容辞的责任，这在理论上没有异议，因此问题的焦点集中在狭义的农业补贴该不该进行方面，鉴于此，这里探讨的仅仅是狭义的农业补贴。
　　政府对农业的保护是一种逆市场行为。那么政府要不要给农业补贴，一是看农业作为一个基础产业在完全市场条件下能否独立存在，即在农业生产和经营中是否存在着市场失灵，因为政府只有在市场失灵情况下才能发挥其应有的作用。二是看农业所提供的产品是否具有公共产品的属性，因为政府在公共产品和公共物品的提供上负有责任。
　　首先看农业本身的产业属性。农业作为一个产业在完全市场条件下是不能独立存在的，或者说没有存在的经济合理性。原因有以下两点：第一农业生产要受自然条件的约束，并且农业生产过程具有“生命”特质，这就决定了其经营的巨大风险；第二中国农业的经营规模、经营成本、科技转化水平以及商品化程度等诸多限制使其不仅在国际农产品贸易中处于弱势地位，即使在国内市场也很难实现平均的利润率。一个经营风险远远高于其他产业的农业，却不能获得平均的利润水平，在完全市场经济条件下肯定是要被淘汰的。但问题是，这个产业还必须存在，因为其存在的福利损失远远小于其给社会带来的福利收益。这恐怕就是我们所说的市场失灵问题了。既然在农业问题上存在市场失灵，农业本身又具有公共性特征，政府出面给农业以补贴并提供其他的政策保护就顺理成章了。
　　其次看农产品的情况。虽说农产品是公共物品，但可以说某些农业产品具有某些公共产品的属性。农产品尤其是粮食的供给问题很复杂，强调粮食生产势必牺牲农业的比较优势，影响农民的收入；强调农业的比较优势，则无法保障国家的粮食安全。这种很符合公共需要（社会安定和粮食安全），私人又不愿单独提供(没有经营上的比较优势，从而减少提供者的预期收益)的产品，应当说同样具有了公共产品的某些属性。从这个角度说，政府也应该对农业提供补贴。“进一步研究会发现，农业补贴的本质是政府向农民购买公共农产品的行为。”
　　
　　三、福利经济学理论依据分析
　　
　　福利经济学之父庇古提出了两个社会福利最大的基本命题：第一，国民收入越大，社会福利就越大。要使社会福利达到最大，就必须是社会国民收入达到最大。必须是社会资源的配置达到最优。第二，国民收入分配越均等，社会福利就越大。在边际效用递减规律的作用下，同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，直到他们的边际效用相等为止。
　　庇古的第一个基本命题，要求国民收入是不断增长的。西方学者罗斯托和马斯格雷夫曾提出了公共财政支出增长的经济发展阶段理论模型。20世纪50年代罗斯托就提出经济发展的五个阶段理论，他把经济发展分为传统、为起飞创造前提、起飞、成熟、高额群众消费五个阶段。而马斯格雷夫把经济发展分为早期、中期和成熟期三个阶段。罗斯托的经济发展的传统阶段和为起飞创造前提阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的起飞阶段。罗斯托的经济起飞阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的中期阶段，而罗斯托的经济发展的成熟阶段和高额群众消费阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的成熟期阶段。他们认为在经济发展的早期阶段，政府财政支出应占主导地位，主要用于投资社会基础设施，如交通、法律秩序、健康、教育以及其他人力资本投资等，从而为社会经济发展提供良好的条件。在经济发展的早期阶段，由于交通、水利、通讯等基础设施落后而直接影响到私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个社会经济的发展。同时，这类经济基础设施的投资具有数量大、周期长、收益小的特点，且这些投资又具有较大的外在性（外部经济效益），私人部门无力投资或者不愿投资。因此，在经济发展的早期阶段，政府的财政支出是必要的，并将对经济的起飞起重要作用。
　　庇古的第二个基本命题，国民收入分配越均等，社会福利就越大。目前由于农村的贫穷和基础设施严重滞后造成的农村消费能力下降使得本来就被分割的国内消费市场更加支离破碎，我国经济增长的引擎（投资、消费和国际贸易）因消费不足而变得动力不足。更直接的严重后果是，由于城乡收入急剧扩大，农民增收困难，再加上农民的医疗、教育等方面无法享受到一个公民应当享受的公共产品和公共服务，使得社会矛盾变得非常突出，公共风险的积聚已影响到改革的前景。国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，从根本上扭转城乡收入差距、东西部农民收入差距和城镇内部收入差距继续扩大的趋势。只有这样，才能实现整个社会福利最大化。
　　
　　
　　四、制度经济学理论依据分析
　　
　　抛开农业补贴理论上的概念，我们会发现，农业补贴实质上是由于农民作为个人的偏好(利益取向)和国家作为公共利益代言人的公共偏好发生冲突时，双方通过妥协谈判签订的给农民经济上补偿的协议。
　　由于技术、要素禀赋的差异，由农业社会向工业社会过渡的过程中，农业的比较优势必然会下降，资源会由农业向非农业转移：劳动力、资本、土地都要非农化。但问题是，在当前的政治经济格局下，粮食仍然是一种战略物资，无粮不稳不仅是几千年来中国统治阶层的口头禅，也成为当今世界最发达国家遵守的一条戒律。不管这个国家多么发达，一定要有土地用于农业，尤其是用于粮食生产，一定要有一定数量的公民滞留于土地。很显然，农民在这个问题上是利益的受损者，会强烈要求政府做出一种制度安排，保障经营农业能获得社会平均的利润率，保障自己获得和城里人相同的收入水平，这就需要谈判，需要妥协。此时，关于农业补贴的三点表述已十分明晰：第一，农业的比较收益低，并非仅仅因为农业有自然风险，更重要的是政府限制了农业要素的流动。第二，提高农业比较收益，必须放开农村要素市场；政府若考虑粮食安全而限制要素流动，那么就得给农业予以补贴。第三，补贴农业不是政府的单向支出，而是一种互利的交换。既然是交换，补多补少就不可全由政府说了算，应该和农民商量着定。“不然，有钱多补，没钱少补或者不补，就算不上是公平的交换了。”
　　
　　五、新国际贸易学理论依据分析
　　
　　新国际贸易理论美国经济学保罗·克鲁格曼认为，在不完全竞争市场条件下，产业领域存在着规模经济报酬递增的现象，这个理论有利地挑战了古典贸易理论认为规模经济报酬不变的传统观点。一方面由于市场竞争是不完全的，“租”不可能因竞争而完全消失，在一些产业中资本和劳动有时会获得比其他产业高得多的回报率。如果政府能够识别他们，就有可能采取战略性贸易政策。所谓战略性贸易政策，是指在“不完全竞争”市场中，政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认为存在规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国农产品的国际市场份额，以增加本国经济福利和提高其产品的国际竞争优势。例如中国可以充分利用劳动力廉价的优势，在一定补贴的支持下，大力发展劳动力密集型的农业高新技术产业，即畜牧业、水产业、花卉、蔬菜等，可以获得部分国际竞争优势。另一方面战略性效应，由于成本补贴使竞争对手相信国内生产者将扩大生产，因而竞争对手的直接反应是削减产量，使国内生产者得到额外利润，这些利润超过政府的补贴数额，即生产者剩余大于纳税者的损失。这说明出口补贴或生产补贴增加了国内经济福利，而且不论其他国家是否使用战略性补贴政策，本国经济的受益完全是以竞争对手的损失为代价的，因此极易引起其他国家的报复行动，特别是出口补贴和进口替代补贴的滥用，严重扭曲了国际贸易，已经引起国际社会的高度关注，在乌拉圭回合多变贸易谈判中，多数国家要求约束农业补贴政策的应用。但在实践中这种理论的运用屡见不鲜。
　　
　　参考文献：
　　1、（日）速水佑次郎.发展经济学——从贫困到富裕[M].社科文献出版社，2003.
　　2、姚明霞.福利经济学[M].经济日报出版社，2005.
　　3、（美）斯蒂格