关于我国经济公益诉讼问题的研究和思考

　　摘要：与社会公共利益密切相关的经济法纠纷的大量存在以及现行调整机制的无力解决是经济公益诉讼生成的根本原因；原告资格于法无据，法律责任制度不完备，法院公益维护能力受限制则是其面临的主要障碍。为此，在我国建立经济公益诉讼制度，既有充分的理论根据和迫切的现实需求，又面临着一些重大的制度障碍。
　　关键词：经济法纠纷；经济公益诉讼；社会公共利益
　　
　　经济法作为现代法，与传统法律部门一个重要的不同点，在于不可诉性规范较多。为弥补经济法的不可诉性缺陷，近年来，学界开始对公益诉讼制度给予了较多的关注。笔者认为，在我国建立经济公益诉讼制度，一方面具有充分的理论根据和迫切的现实需求，另一方面又面临着一些重大的制度障碍。
　　
　　一、经济公益诉讼产生的理论根源
　　
　　随着社会化市场经济的发展，一些造成大规模损害的经济违法案件频繁出现，如垄断案件、不正当竞争、环境污染案件、国有资产流失案件等。它们一个共同的特点，即受害人往往具有不特定性，且个人所受到的直接损害较小，或者根本没有受害人，只是公共利益受到损害。对此类案件的查处和对违法行为的制裁，长期以来主要是靠政府部门的行政管理活动进行的。因此产生了对现行诉讼制度进行拓展变革甚至创建特殊诉讼制度的需要。经济公益诉讼产生的根源，首先在于与社会公共利益密切相关的经济法纠纷的大量存在，以及现行诉讼调整机制对解决此类纠纷的无能为力。随着现代民主政治的发展，以及触犯国家利益和社会公共利益的违法行为的日益增多，人们认识到，对社会公共利益的维护需要国家和社会公众的共同参与，它是国家和社会公众的共同职责。基于此种理念，学界开始倡导上个世纪中期就在国外出现的公益诉讼。所谓公益诉讼，是指(一定范围内的)公民、社会组织及国家机关均可根据法律的授权，对违反法律、侵害国家利益和社会公共利益的行为提起诉讼。而解决经济法的可诉性问题，根本措施就在于在传统诉讼制度基础上建立一种特殊诉讼程序——经济公益诉讼。
　　笔者认为，我国建立的经济公益诉讼制度比较私益诉讼应具有以下主要特征:
　　（一）经济公益诉讼的诉讼目的是维护国家经济利益和社会经济秩序
　　经济公益诉讼的任务就是要保护那些涉及公共利益的经济关系。为此，应授权一切组织和公民可依法行使诉讼权利，由法院审理经济违法案件、制裁经济违法行为，以保护国家经济利益，维护社会经济秩序。
　　（二）无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为经济公益诉讼案件的原告，代表国家起诉经济违法行为人，是经济公益诉讼的重要特点
　　因为公益诉讼是国家机关及其他组织和个人对危害国家利益、社会公共利益的违法行为，向法院提起诉讼，要求追究责任人的民事责任、经济责任、刑事责任的一种诉讼活动，根据追诉主体的不同可以分为“国家追诉”和“私人追诉”两种。前者是依法具有违法追诉权的国家专门机关，代表国家对危害国家利益、社会公共利益的违法行为人提起诉讼，要求审判机关进行审判的一种诉讼活动；后者是任何组织和个人为了维护国家利益和社会公共利益不受非法行为的侵害，对危害国家利益、社会公共利益的违法行为人依法直接向法院提起诉讼，要求审判机关进行审判的一种诉讼活动。经济公益诉讼中进行私人追诉的原告既可以是直接受到经济违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到经济违法行为侵害的任何无直接利害关系的组织和个人。
　　
　　二、我国创建经济公益诉讼面临的难题
　　
　　公益诉讼在我国属于新生事物，构建我国的经济公益诉讼制度，无论在法律理念还是在法律制度方面都面临着一些必须克服的障碍：
　　（一）原告的起诉资格于理不符、于法无据
　　原告享有诉权，能够成为民事诉讼的正当当事人是发动司法诉讼程序的基本前提。传统的民事诉权理论和诉讼当事人理论认为，有利益才有诉权，诉权就是民事主体在其自身或由其代管的民事权益受到他人侵害或与他人发生争议时，请求法院通过审判予以保护的权利；诉讼当事人指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，案件的审理结果与其有法律上的利害关系，并受人民法院裁判拘束的人。可见，民事主体遭受损害的利益必须是直接利益，与案件必须有直接的利害关系，才能够成为民事诉讼的正当当事人。然而，经济公益诉讼是在案件没有直接受害人，或者虽然有直接受害人，但其因各种原因不愿起诉或不能起诉的情况下，由法律授权的机关、团体或者个人提起的诉讼。显而易见，法律授权的机关、团体或者个人并非案件的直接利害关系人，他们提起诉讼的目的也并不是为了维护自身的实体利益。
　　（二）法律责任制度不完备、法律制裁措施不力
　　法院审判案件的过程，既是对遭受损害的权益进行补救的过程，也是对违法行为予以法律制裁的过程。法律制裁的前提是必须有明确的法律责任规定，没有完备的法律责任制度，司法诉讼就失去了发挥调整作用的手段。经济公益诉讼建立在民事诉讼的基础之上，是民事诉讼的特别程序，法院裁判案件当然要适用民事责任规定。现有的民事责任方式显然是难以胜任维护社会公共利益的重任的。其一，损害赔偿是常用的民事责任方式，但在垄断案件、不正当竞争案件、环境污染案件等这些大规模损害案件中，社会公共利益的损害难于精确计量，即使是个人利益的损害，也由于人数不确定，而导致损害赔偿额的计算存在困难；其二，当违法行为已经发生，而损害赔偿、赔礼道歉、恢复原状等措施又难于达到维护社会公共利益的目的的情况下，对违法行为人予以罚款、限制其行为资格或抑制其行为能力，如吊销许可证、执照、分割企业等，更能够发挥法律的制裁功能，且一定程度上防止违法行为的再次发生。但是在我国，这些措施属于行政责任方式，只有行政机关才能适用，法院无权采用。总之，让法院仅在现有的民事责任的框架内对经济公益诉讼案件进行裁决，经济公益诉讼将难于发挥其应有的效果。
　　（三）权力配置失当，法院公益维护能力有限
　　在我国，行政机关在法律实施中处于很重要的地位，不仅具有对社会经济的调控权、管理权、监督权，而且还具有对经济违法行为的专属性调查权和处罚权。行政权的强大适应了社会生活瞬息万变、必须高效及时做出反应的需要，但一定程度上阻碍了公益诉讼的社会调整作用的发挥，不利于对大规模损害案件的解决及对社会公共利益的维护。一方面，按现行的权力分配体制，当经济违法行为发生，行政部门有权对其进行处罚，而法院只有作出要求违法者赔偿损失、恢复原状等补救性裁决的权力。如果原告提起公益诉讼，法院势必在做出权限内的裁决后又将案件移送行政部门，或者先将案件交给行政部门处理后再进行司法审判。这样人为地将案件一分为二，不仅容易导致国家机关之间在案件处理上发生冲突，而且也将拖延案件解决时间，耗费国家的执法和司法资源，加大法律的适用成本；另一方面，因法院不具有对违法行为的行政性制裁权力，也致使司法机关只拥有有限的民事制裁手段，难以很好地维护社会公共利益，所谓的公益诉讼也仅是有名无实。
　　（四）由于我国经济发展水平较低，全社会成员的整体文化素质不高，法律意识淡漠，不按规则踢球的现象比比皆是
　　面对无孔不入，无处不在的经济违法活动，单靠行政执法机关的执法监督，只能是杯水车薪，挂一漏万。经济违法和经济立法的增长总会超过经济行政执法机关的承载量，即经济行政执法机关所需配备的资源，包括经济行政执法机关独立行使职权的权力资源和依法设立的执法机构，配备的专职执法人员总是赶不上经济违法活动和经济立法活动不断增长的需要。
　　
　　
　　三、经济公益诉讼的制度性障碍克服的几点设想
　　
　　（一）放宽原告资格
　　传统的民事诉讼理论与较低的商品经济发展水平相适应，但是随着社会的进步，民事主体的能力越来越显现其局限性，不能胜任日益扩大的经济活动的需要，这在客观上要求允许民事主体以外的人作为民事诉讼主体，以自己的名义提起民事诉讼，维护民事主体的权益。如果仅将本案的当事人定位于实体法律关系的主体，就无法解决当事人基于信托关系、管理权、诉讼上的参与权等提起诉讼时的当事人的问题。适应时代进步的需要，现代民事诉讼法已不再拘泥于民事实体权利的狭小框架内构筑诉权理论和当事人理论，而是明确承认民事实体权利与民事诉讼权利以及民事主体与民事诉讼主体的分离，从而直接享有民事法律关系上的实体权利就不再是享有诉权并向法院提起诉讼的必备条件。民事诉讼理论的发展客观上为公益诉讼制度的建立奠定了理论基础，而且这种发展在很大程度上是为了维护公益的需要。目前，公益诉讼已在许多国家的立法和判例中得到承认。如法国和德国在保护消费者利益案件、不正当竞争案件中建立的团体诉讼就属于典型的经济公益诉讼。笔者认为，在我国，检察机关是国家利益和社会利益的专门代表者和维护者，由其向法院提起公益诉讼不失为一种很好的选择。
　　（二）加强经济责任制度的建设
　　经济法的一个重要特征就是在法律规范中综合运用各种法律调整手段对经济关系做出调整，如民事的，刑事的，行政的。但在实践中，经济法领域中已出现了传统民事责任、行政责任和刑事责任所不能包容的法律责任形式。鉴此，已有学者指出，经济法责任是一类独立的部门法责任，它主要包括经济责任或财产责任、经济行为责任、经济信誉责任和经济管理责任。从性质上讲，它既包括违法人向对方承担的民事性质的责任，也包括向国家和社会承担的行政性质的法律责任。当然，经济法责任在许多方面和许多时候与传统法律责任是并用的，而且很多责任方式是相同的，这一点不容否认。总之，在经济法的公益诉讼案件中，需要救济的损害以及需要制裁的违法行为，都与一般的民事案件有很大不同，因而在法律责任制度上也必须要有新的突破。
　　（三）进一步增强法院的公益维护能力
　　为了适应社会和经济发展需要，借鉴英美法制度的合理方面，赋予司法机关在案件审判中享有对违法者的“行政性”处罚权力，是完全可行的也失完全有必要的。近几年来，一些法学理论工作者和审判人员根据经济法上法律责任和制裁手段多元化的特点及司法实践中反映出来的问题，提出了经济诉讼制裁手段一体化的设想，主张在单一的诉讼程序中，同时从民事、行政、经济几方面解决经济冲突中的有关问题，做出几种不同的制裁和处理，保证纠纷解决的彻底性和有效性。这一突破传统诉讼制度和理论的设想，避免了由不同程序转换所带来的诉讼成本增加和处理结论矛盾等问题，反映了经济冲突的客观要求。要实现这一设想，首先就要突破现行的司法和行政在处理违法纠纷方面的权限分配体制，赋予法院在经济案件审判中的处罚权力，从而进一步增强法院的公益维护能力。
　　
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　　（作者单位：中南民族大学）