我国的农民工社会保障与政策选择

　　摘要：我国农民工问题是经济社会的转型、城市市场化的推动、以及就业环境等因素交互作用的结果。农民工社会保障机制的求解关键在于从根本上建立和实施具有中国特色的农民工社会保障政策机制，其核心是建立战略性农村社会保障政策、过渡性农民工社会保障政策和进城务工人员的就业保障政策等三大政策支柱。在这个领域，我国各级政府和理论学术界进行了非常有益的探索，各大支柱之间有序性逐步深化。
　　关键词：农民工；政策选择；社会保障机制
　　随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障机制研究不够。国内学者的研究多集中于具体制度框架的设计和重要性认识层面，未能对农民工的就业特点和迁移动机从体制上进行剖析。本文通过对我国农民工社会保障问题的归纳及对其成因的分析，试图更好地解释我国在农村经济制度的改革走向和城市化工业化转型过程中出现的农民工社会保障政策问题，并初步刻画我国“农民工综合社会保障机制”的政策结构与内涵。
　　
　　一、农民工就业的特点及迁移动机
　　
　　“农民工”指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。本文农民工特指跨地区外出进城务工人员。目前农民工就业有三个突出特点：
　　（一）就业竞争的弱势群体
　　他们以初中文化的青壮年为主。据统计，2004年，全国农民工中16～40岁的占84％；初中文化程度的占66％，接受过各种技能培训的仅占24％。可以看出，农民工平均年龄比较轻，总体素质偏低，他们中多数只能从事简单体力劳动，集中分布在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位。由于就业实力较弱，是工业化竞争中的弱势群体。
　　（二）“进退自如”的流动特征
　　由于国家现行的农村政策和个体参与城市竞争的适应性他们大部分不可能安居于城市，其活动的规律以在城乡间双向流动为主。有两种流动形式：一是以年为周期在城乡和地区之间“钟摆式”流动。二是以农业生产季节为周期，利用农闲时间外出的“兼业式”打工。2004年，季节性外出打工的人数约占农民工总量的1/5。
　　（三）缺乏就业城市的定位性，表现出流动的盲从性
　　目前，农民外出务工主要还是依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，近九层的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12％。靠亲友介绍或帮带为主要途径的自发性外出打工，带有浓厚的传统“帮贫济困”色彩。
　　处于青壮年的农民工尽管有融入城市的良好愿望，但真正迁移的动机是为了摆脱贫困，增加收入，逐步改变生存现状。据统计，2004年，中部地区外出农民工4728万人，占全国农民工总量的40％；西部地区外出农民工3161万人，占26.7％。中西部地区的打工群体占全国农民工总量的2/3。贫困地区成了城市打工群体的主要来源地。
　　
　　二、农民工社会保障机制的现状及其成因
　　
　　农民工作为产业工人的组成部分，其社会保障待遇缺失现象严重。突出表现在：一是医疗、养老保险空缺。劳动和社会保障部调查表明，农民工医疗保险的参保率为10％左右，养老保险的参保率为15％左右。目前基本养老保险不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保。二是工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。据农业部2005年快速调查，农民工工伤保险的参保率仅为12.9%，农民工面临巨大劳动安全风险，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿。三是失业保险和生育保险基本处于“零启动”状态。四是农民工处在城镇最低生活保障和社会救助体系之外。
　　究其原因主要是四个：第一、城镇社会保障制度带有计划经济年代的痕迹，没有把农民工纳入城市劳动就业服务、社会保障和其他公共服务之内。第二、农村社会保障制度建设滞后，农村社会保障制度与外出务工人员的社会保险的脱节，返乡农民工的社会保险无法接续，削弱了农民工在参加社会保险的积极性。第三、现行劳动政策法律不健全、法制不完善，特别是存在有法不依，执法不严的严重问题。用人单位违法现象普遍存在，有的地方劳动部门执法不严，监察不力，直接怂恿了用人单位的违法行为。第四、由于农民工群体的“弱质”特征，在与用工单位的谈判中始终处于从属地位，没有与用人单位讨价还价的资本。
　　
　　三、农民工社会保障机制的政策选择
　　
　　农民工社会保障的制度缺失是现行城镇社会保障制度安排、城市政府和用人单位的认识差距以及自身群体素质等因素交互作用的结果。解决我国的农民工社会保障问题关键在于，建立和实施具有中国特色的农民工社会保障政策机制。其核心是建立战略性的农村社会保障政策、过渡性的农民工社会保障政策和进城务工人员的就业保障政策等三大政策支柱。优化农村社会保障政策，改善农民生存环境；强化城乡社会保障政策的兼容性和农民工投保激励，促进农民工的合理流动；保障农民工的就业权利，确定社会保障架构，促进农民工的劳动平等。在这个领域，我国各级政府已经和正在进行了非常有益的探索，各大支柱之间的集成化也在进一步加强。
　　（一）战略性农村社会保障政策
　　农民工的社会保障与我国农村社会保障制度是紧密相连的。战略性农村社会保障制度的核心是建立以稳定现行农村基本经济制度为基础的社会保障体系。它包括三大要素：经济收入保障、土地保障和公共服务保障。
　　经济收入保障就是提高农民收入。农民之所以背井离乡外出打工，其原因是农村劳动力的富余和增加家庭收入。经济保障首先要解决农民经济利益。经济是基础。国家税费改革取消了绵延2600多年的农业税，缓解农民的负担，是一条从根本上减轻农民负担的路子。同时，政府要加大发展县域经济的力度，加快中小城市和城镇的建设，提供非农就业岗位，鼓励农民就地从事二、三产业，提高农民收入，改善生活环境。
　　土地保障就是稳定农民的土地关系和利益分配。由于农民工在城乡之间流动就业，存在进入城市和退回农村两种可能，因而土地对于农民工具有特别的意义，是他们的生产资料与社会保障“最后防线”。稳定农村土地承包关系，保障农民工的土地承包权益，使他们进退有路，有利于降低城市稳定风险和农民进城成本及失业风险，是我国现阶段广大农村社会保障政策的重要选择路径。
　　公共服务保障指建立农村社会保障制度体系。农村社会保障制度是保护农民利益的“安全网”。逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。中国的特殊国情是城乡差距大、农村人口多，因此，建立农村社会保障的基础框架应由如下制度组成：以贫困人口为对象的“低保”制度；以农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助制度；以城乡统筹为特征的养老保险、医疗保险制度；以保护计划生育群众利益为主的计划生育养老保障制度。
　　战略性的农村社会保障政策三要素中，经济收入保障是基础，土地保障是后盾，公共服务保障是目标。
　　（二）过渡性农民工社会保障政策
　　过渡性农民工社会保障政策的核心是适应城镇化、工业化和国家长远发展的需要，将进城务工人员纳入城镇社会保障体系；适应农民工流动大的特点，使其社会保险权益方便转移接续，并保证其在流动就业过程中社会保障权益不受侵害；从实际出发，坚持低标准准入的原则，实行低费率，个人少缴或不缴。
　　进城务工人员应与城镇职工一视同仁，享受《劳动法》规定的“五险”。在养老金的模式上，应充分考虑农民工流动频繁的特点，以个人身份证号码为基础，建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。养老金模式为“缴费确定性”，未来的待遇取决于个人账户的积累额。个人账户的费用，可以在城市之间和城乡之间自由转移、接续和继承。属于“自我雇佣”的农民工，在投保方式上可以按当地灵活就业人员渠道办理。
　　
　　在缴费标准上，考虑用人单位和劳动者双方的承受力，坚持低标准准入、低缴费率和个人少缴或不缴的“两低一少”原则。低标准准入指农民工的参保缴费工资基数可以略低于城镇职工的平均缴费工资标准；低缴费率指可根据实际情况，缴费比率一定幅度下调，个别险种（如生育、工伤保险）个人不缴费，由用人单位缴纳。
　　建立大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。建立农民工社会救助制度。由地方财政出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。
　　（三）进城务工人员的就业保障政策
　　进城务工人员就业保障政策是一种保护性就业政策。它关注就业权利保护，它包含三项基本要素：就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利、不能就业时的社会保障权利保护。
　　在就业前的平等就业机会权利保护方面，城市劳动力市场还存在着农民工和城市工人的隔离。因此，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，是保护平等就业权利的前提。具体就农民工就业权利保护而言，国家需要保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续；有序推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。
　　在就业中的就业条件公平权利保护方面，政府发布的很多就业权益保障措施，如劳动时间长度限制、节假日待遇、最低工资规定、要求参加就业及失业保障等，但劳动权益保护条例的落实方面明显不够。因此，国家要求各地区和有关部门采取有力措施，明确牵头部门落实管理责任，加强督促检查。
　　在失业社会保障权利保护方面，国家对失业者或不能就业者提供社会保障。我国宪法规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。要健全和执行失业保险制度，建立最低生活标准保障制度以及让农民工进入城市的社会救助保障体系。
　　
　　参考文献：
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　　3、韩长赋.中国现代化进程中的农民工问题[N].人民日报，2006.
　　4、翟峰.健全农民工社会保障制度的思考[N].四川日报，2007.
　　（作者单位：武汉科技大学中南分校）