从战后美国援欧附加条件看美国的制度霸权

　　[内容提要]二战后，美国对西欧实施马歇尔计划的过程实际上就是保护其国内经济、实现国家利益最大化的过程。美国不仅要求西欧国家将取得援助的“必要条件”写进总报告，而且还必须体现在双方签订的一系列双边协定和《1948年对外援助法》中。不惟如此，在具体执行马歇尔计划的过程中，美国又附加了诸多苛刻的条件。这样，美国的霸权和受援国的主权之间就出现了激烈碰撞。然而，由于西欧国家在战后经济重建中有求于美国，为了获得援助，它们不得不以牺牲主权为代价。
　　[关键词] 马歇尔计划　附加条件　西欧　霸权
　　中图分类号：D8712·2　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2007)2-0078-06
　　
　　国际政治经济学理论家罗伯特·吉尔平曾从规则制定和体系控制的角度对“霸权”的含义进行过论述。他认为，所谓“霸权国家”，就是指那些“能够并愿意制定和维持自由经济秩序的准则和原则的国家”。霸权成功与否在很大程度上取决于霸权国家“所表现出来的把自己的意志强加于其他国家的能力”。而获得霸权的途径就是通过订立国际条约或政府间协定，以便确立“控制或至少是影响国家间互动关系的一系列权利和规则”，从而抓住国际规则和国际制度制定过程中的主导权，实现“制度霸权”。在这一权利与规则体系中，“居支配地位的行为者(霸权国家)为了谋取更多的特殊利益而竭力维护自己的权力，并把规则强加于较弱小的成员”。美国哥伦比亚大学教授纳撒内尔·佩弗在其所著《美国及其在世界上的地位》一书中对吉尔平的论述进行了延伸。他认为，毋庸讳言，美国是二战后自由资本的唯一源泉，它可能在其他国家战后重建问题上以其一国意志强加于人。在给予贷款或拒绝贷款时，它可能对任一国家施加压力，从而使其他国家不得不屈从于美国的意志。
　　佩弗的这一担心不是空穴来风，而是建立在他对美国利己主义的清醒认识之上的，而他的这种担心也是受援国所担心的。还在巴黎三外长会议期间，法国外长乔治·皮杜尔就对美国可能借援助干预西欧国家主权表示了担心。他认为，虽然欧洲必须得到援助才可能自救，但“这种援助只有在不干涉主权的情况下方可进行”。然而，在美国看来，欧洲国家向美国提出的援助申请不能只是一张简单的“购物单”，美国照单发货就行了，美国的援助必须是有条件的。西欧国家仅仅做出“努力发展生产”等承诺是远远不够的，还必须接受一系列援助附加条件，并以法律的形式固定下来。后来，这些条件就具体体现在《1948年对外援助法》第115条。根据该条规定，受援国彼此之间必须做出多边承诺并承担双边义务，这是接受援助的前提条件。在此基础上，受援国必须做到一下几点：首先，必须接受并履行在总报告中对美国做出的承诺，这是最基本的条件。其次，西欧国家彼此之间必须做出多边承诺，保证在复兴计划中不断相互合作。第三，各参与国要想根据该法案取得援助，必须与美国签订一个双边协定。据此，《1948年对外援助法》第115条列举了欧洲国家要直接向美国做出的八项具体承诺。这八项具体承诺是：①必须努力发展工农业生产；②必须采取措施，稳定货币，建立有效的汇率，平衡预算；③在促进和鼓励更多的商品和服务交换方面，必须与其它国家展开合作；④必须有效使用本国和美国提供的资源；⑤必须为美国出于战略目的购买原料提供方便，为美国提供战争工业所需的战略储备物资；⑥必须在特别账户存入与美国赠款对等的本国货币；⑦必须向美国递交关于援助计划执行情况的季度报告；③应美国要求，必须迅速向美国提供与复兴计划运营以及对美援使用相关的情报。除此之外，“为了实现欧洲重新站起来，欧洲国家必须如实申报欧洲内部有多少可资利用资源”。
　　似乎这些条件还远远不够，《1948年对外援助法》第111条(a)款再次明确规定，为了促进美国提出的政策目标得以实现，“(经济合作署)署长有权在他认为必要或合适的情况下对本法规定的援助条款和条件追加条款或条件”。根据该规定和该规定出台前美国官方的态度，美国对西欧国家又毫不吝啬地附加了更多的援助条件，这些附加援助条件包括：①对欧洲国家提供的援助不能损害美国的经济稳定，这是援助的大前提；②向美国提出援助要求的国家必须是对美国友好的国家；③接受援助的国家必须保证这是最后一次向美国提出援助申请；④受援国输出的主要商品和制订的经济计划，必须经“经济合作署”同意；⑤为了保护美国工业，欧洲国家应尽量少从美国购买美国短缺的原材料，美国政府部门、代理机构或官员也无权出口美国短缺的资源或产品，如石油、石油制品、钢材等；⑥考虑到美国为欧洲国家复兴所做出的贡献，欧洲在原材料生产提高的情况下应考虑将一定量的原材料输送给美国，欧洲国家以向美国提供美国短缺的原料或潜在短缺的原料，作为换取赠予或贷款的条件；⑦受援国必须优先购买美国的过剩农产品；⑧必须利用美国贷款的一部分资金，开发和生产美国所需要的战略物资；⑨必须消除关税壁垒，降低关税，以利美欧自由贸易；⑩必须取消或放宽外汇管制；⑩受援国必须在经济上接受美国的监督，美国对援助资金的分配和使用享有完全知情权，享有全程监督权，必须将对美援的不当之用、挪用或浪费减至最低点；⑥为了保护美国的海运业，署长有权采取他认为必要的措施，以确保用援助资金在美国采购的商品总吨位的至少50％由美国商船以市场运价运往欧洲；⑩为了保护美国农业经济和面粉加工业，在作为赠予而运往欧洲国家的小麦和面粉中，不低于25％的未加工小麦必须由美国加工后运往欧洲国家；⑩为了鼓励外国充分利用美国的过剩农产品，农业部长有权对运往欧洲的粮食在原销售价上追加不低于50％的利润，运费不包含在这一利润中；⑩必须保护美国侨民在欧洲的财产和投资安全；⑩必须在运往受援国的货物上贴上美国标签，受援国要广泛宣传美国的仁慈和慷慨等等。
　　最后，美国还忘不了加上反共的条件，即：“受援国应继续致力于培育和支持自由民主制度，反对极少数人统治”；“美国的总援助计划必须基于欧洲国家确保共产党不进行暗中破坏或对援助使用不当。如果我们对此不满意，必须保证我们有可能立即终止援助。”这种“使用不当”当然也包括生产资料流入非马歇尔计划参与国，尤其是苏联和东欧国家。总之，美国要求受援国在政治上排挤或压制国内共产党势力，并防止援助资金外流。
　　更有甚者，《1948年对外援助法》第118条规定：署长在决定对某一参与国提供援助的方式和尺度时，应考虑该国在多大程度上履行了它对其他参与国所做出的承诺以及根据该援助法第115条与美国签订的双边协定中所做出的承诺。一旦署长认为有以下情形之一，他有权终止向该国提供援助：①“该国没有遵守根据该援助法第115条与美国所签订的双边协定，或者偏离了美国援助的宗旨”；②“因为形势变化，援助已不再符合美国的国家利益。”这一规定无疑是给受援国戴上了一个“紧箍咒”。一旦受援国没有满足美国的任一条件，或者在美国人看来，受援国没有让美国人满意，或者有碍于美国国家利益的实现，美国就有权“随时终止援助”。这种完全根据一国意志、由单方根据自己的好恶来判定是否继续援助的规定，必然带有很大的随意性。而这恰恰体现了美国的国家特性。
　　美国政府的上述做法首先遭到了美国国内正义团体和人士的批评。例如，美国全国律师协会国际法与国际关系委员会在以《欧洲复兴计划和美国外交政策》为题的报告中这样写道：“(美国)强加的这些条件必然且不可避免地使美国卷入受援国国内经济和政治事务。”卫理公会世界和平委员会执行主席查尔斯·博斯在1948年3月15日致国会的信中也表示，卫理公会“重申对欧洲复兴计划的支持，但希望该计划不是美国帝国主义在欧洲的延伸”。与此同时，杜鲁门政府的做法，显然也没有考虑参议院外交委员会一些参议员的感受和情绪，同样遭到了这些人的指责。例如，参议员乔治就批评说：“对这些国家指手划脚是很不明智的。”哈奇参议员也认为：“制定严厉的规则，命令这些国家‘你必须干这，必须干那’，是错误的。”甚至一向务实的洛奇参议员在提到政府强调受援国之间必须消除经济壁垒时也说：“不管怎样，我们所希望去做的就是让它们(指受援国--作者注)认识到，我们确确实实希望它们联合起来。但不能说，在你们实现一定程度的联合之前，你们一美元也拿不到。”
　　然而，在美国决策层，持强硬立场的也大有人在。例如，在国会说话很有分量的参议院多数党领袖阿瑟·范登堡就不改初衷。他认为，既然欧洲人自己曾许诺要努力做一些事情，“我不明白我们为什么不应对他们说，听着，伙计，这可是你们自己答应要做的”。早在1947年6月，助理国务卿罗伯特·洛维特在为副国务卿威廉·克莱顿赴英谈判准备的备忘录中就极力为美国的援助目的和附加条件辩护，刻意拔高美国对欧洲援助的高尚与无私，闭口不提美国的利己动机。该备忘录在最后称：“关于美国向欧洲国家提供援助的目的和附加条件众说纷纭。大多数说法都是愚蠢或不公正的，甚至二者都是。但有一个条件一定要加在未来的援助上，而且理由充分，那就是，美国将竭尽全力实现欧洲各国经济自立。”洛维特的话至少证实了两点：第一，早在马歇尔哈佛演讲前后，美国人就准备好了援助的附加条件。第二，这些条件已经引起了有关人士的反感和批评。但洛维特有一点没有说对，后来美国对西欧提出的附加条件不是一条，而是一系列条件。
　　可以说，在1948年1月美国国会复会后，在马歇尔计划要不要附加援助条件问题上，国会议员之间的争论是相当激烈的。范登堡等人不改初衷，坚持要附加条件，而乔治、哈奇等参议员则坚持自己的立场，认为不应该附加什么条件。在双方经过激烈的口舌之战后，后者终于略占了上风。后来，当参议院外交委员会就自己的议案向参议院做陈述报告时，一部分前提条件给删除了。然而，该议案仍保留了政府原来提出的八项双边义务，并要求体现在各受援国与美国所缔结的正式双边协定中。
　　1948年4月，马歇尔计划开始实施。在实施过程中，美国要求受援国执行附加条件的态度始终没有变，而且十分强硬。同年5月13日，经济合作署署长保罗·霍夫曼在参议院拨款委员会上对美国的民族利己主义毫不隐讳。他说：“我们是和银行家类似的。我们可能说，如果你们(指西欧国家--作者注)不那样做的话，我们就不愿付出我们的美元了。”显然，霍夫曼话语中的“那样做”，实际上就是要求西欧国家无条件接受并执行美国提出的援助附加条件。
　　在马歇尔计划诸多附加条件中，对美国最具战略意义的恐怕要数“受援国必须向美国提供战略储备物资”这一条了。对此，1947年11月7日，当时还是商业部长的埃夫里尔·哈里曼在哈里曼委员会报告中直言，美国在欧洲的利益超出经济范畴，这些利益也含有战略和政治性质。也就是说，尽管美国希望通过马歇尔计划给美国经济带来好处，但同样也希望借助马歇尔计划恢复欧洲均势，加强美国的战略安全。对此，美国弗吉尼亚大学历史学教授梅尔文·莱弗勒在美国《外交史》杂志上撰文指出：“美国官员所谓的国家安全，就是对欧洲原材料、工业基础设施、技术劳动力和军事基地的控制。在他们看来，美国最基本的战略利益就是阻止任何潜在对手或对手结盟，动员欧洲的资源和经济、军事潜力，出于战争目的对付美国。”美国康涅狄格大学伊曼纽尔·韦克斯勒教授在提到美国援欧动机时也指出：“美国在1947年初已经预感到，就算是出于战略储备物资的需要，美国也要援助西欧。”总之，为了从欧洲获取战略物资，并防止这些物资流入美国的敌对国家，最终成为对付美国的武器，美国必须插手战后欧洲事务。而美国这种对国家安全的高度关注必然衍生出美国对援助优先投放地和战略物资的关注。
　　回头来看，美国政府对欧洲战略物资的关注是由来已久的。1947年4月21日，美国“国务院一陆军部一海军部协调委员会”总报告就首先从战略的高度谈到了保护战略资源以及美国对他国提供军援的实质和重要性。该报告称：“美国将以友好的手段保护拥有金属、石油和其他资源的地区，保护具有战略意义的地区，保护具有重要工业潜力、具有重要人力和军事力量，或出于政治和心理因素能保证美国对世界稳定、安全与和平施加更大影响的地区。因此，美国与其他国家的军事合作对美国安全十分重要，希望这种合作能继续下去并得到发展。”“美国向他国提供军事装备、顾问和军事培训是将受援国导向美国政策的重要举措。由美国提供装备的外国武装力量将依靠美国进行装备更新和维修。这些国家维持适量安全部队，不仅对维持其国内秩序和领土完整有好处，而且对美国对付可能的战争也有好处。”
　　作为对西欧国家提供经援和军援的回报，1947年5月23日，美国国务院政策设计委员会正式向西欧国家提出资源要求，其理由是，“出于公平原则”，受援国“应以经济上可行的、并符合美国利益的方式向我国做出最大限度的补偿”，这种“补偿”实际上就是美国短缺的资源，其中主要是战略资源。1947年6月25日，在克莱顿与英国官员会谈期间，英国向与会官员散发了一份题为《与克莱顿先生谈话纪要》的备忘录。在讨论该备忘录时，克莱顿重申，美国的权势集团坚持认为，马歇尔计划“应包含欧洲对美国做出某些回报性经济考虑”，例如，应有美国战略储备物资的相关条款，而且，美国的战略物资储备行动可能很快就要启动。为了消除欧洲人的顾虑，克莱顿表示，美国所需战略物资的购买是公开的。不仅如此，美国向欧洲支付美元，还可满足欧洲的美元需求。换句话说，美国储备战略物资不单对美国有好处，而且对欧洲也有好处。同一天，在英国外交部为外交大臣贝文参加巴黎会议准备的备忘录中果然提到：“在适当情况下，美国政府可能会寻求某种与其战略储备方案相关的商品考虑。”根据这一精神，在巴黎三外长会议期间，英、法两国外长很快达成共识：“欧洲国家应尽最大努力开发自己的资源，只有这样，援助才能奏效。”
　　到1948年初，对战略物资潜在短缺的担心成了美国国会参众两院讨论的焦点。在讨论过程中，参议院外交委员会对其议案提出了修改。其中，大部分修改部分都反映了美国对战略资源的关注。鉴于政府议案只是要求各受援国为美国购买战略储备物资提供方便，该委员会议案进一步建议，美国可通过购买、交换或其他方式，获得这些战略物资。这样，根据参议院外交委员会的议案，《1948年对外援助法》中便增加了有关战略储备物资的附加条款。该法新增的第117条规定：“授权经济合作署署长通过专用资金，鼓励这种战略储备物资扩大生产，以满足美国由于国内缺乏或潜在短缺而导致的需求。”而美国国会在讨论这些条款时，走得更远。它不仅要求“出于战略储备或其他目的”从欧洲调运美国短缺的战略物资，而且还在原有的第115条八项双边义务上又加了第9款，作为第九项义务。实际上，该条第5款已经规定：“各参与国通过销售、交换或其他途径，根据双方认同的时间和合理的条件，以合理的数量向美国提供美国所需战储备物资以及美国短缺的原材料和潜在短缺的原材料。”在此基础上，附加的第9款规定：“考虑到公平原则，考虑到美国为欧洲复兴所做出的贡献，欧洲在原材料生产提高的情况下，应考虑将一定量的原材料以世界市场价格输送给美国。”根据这一条款，美国要求受援国商定一个美国从欧洲购买这些战略物资最低限度的计划。同时，商定一个提高该类物资生产的共同计划，且调运至美国的比例应“考虑到署长(对受援国)所提供的援助”。
　　这样，“向美国提供战略物资”就以法律的形式固定了下来，成了美国取得战略物资的法律依据。那么，美国要求受援国从其本土和海外领地提供的战略物资都是什么呢?哈里曼委员会报告中曾就此列出了一个清单，具体内容包括：工业用金刚钻、钴、铜、钽、锌、锡、铁矿石、铬、镍、石墨、云母、铅、锰、石棉、钒、橡胶等。众所周知，这些资源多是稀有金属，在各个国家的战略资源清单上都名列前茅，属于重点保护和保密的对象，其战略价值自不待言。
　　为了加强战略物资的管理、调运和储备，在《1948年对外援助法》通过之前，美国还专门成立了一个管理战略物资的专门机构--“战略物资稽核局”。1948年1月，该机构代表在参议院外交委员会发言中提出了两条可供选择的建议：①少贷款，多赠款，以战略物资来偿还赠款。这样，提供战略物资就成了获得赠款的前提条件，赠款事实上也就变成了贷款。②多贷款，要求受援国用战略物资偿还贷款。这样，美国就机关算尽。不管西欧国家是想得到赠款，还是想得到贷款，都离不开向美国提供战略物资。后来，战略物资稽核局的建议显然发挥了作用。《1948年对外援助法》第115条有关“对应基金”的规定中规定：接受援助的国家必须将美国无偿援助的收益存入一个特别账户，并拿出对应数量的本国货币也存入该帐户，建立“对应基金”。“对应基金”只能用于“稳定国内货币与金融，用于发展生产和开发新的资源，或用于本援助法所规定的其他目标”。其中将“对应基金”用于“开发新的资源”的规定，实际上就是为美国储备战略物资服务的，因为美国已把援助与提供战略资源挂了钩。当然，如果完全认为“开发新的资源”就是为美国战略利益服务，既不准确，也缺乏依据，因为新资源的开发同样也有利于马歇尔计划参与国自身的复兴。
　　以上仅是美国要求西欧国家提供战略资源作为取得援助的一个例证。至于要求受援国向美国提供经济情报；规定美国船运业运送援助物资的百分比；对受援国倾销过剩农产品，并在原销售价上追加不低于50％的利润等等规定，就更离谱了。
　　美国的奴役性援助条件自然受到了西欧国家的强烈指责。还在巴黎16国会议期间，法国记者乔治·索里亚曾问法国外交部官员：“美国条件一经接受，岂不意味着欧洲各国丧失经济独立?”他得到的回答是：“我们能做些什么呢?我们没有选择的自由。”西欧一些左派刊物更是对马歇尔计划“单边协定”所附加的奴役性条件进行了猛烈抨击。荷兰共产党机关报《真理报》撰文写道，美国“大笔一挥，荷兰的经济独立就立即宣告终止……我们得把我国的工业秘密拱手交给美国的军事工业”。瑞典共产党报纸《新日子报》也撰文指出：“对美协定仅对美国有利。而瑞典除了为整批政治与经济义务所困之外，并未从马歇尔计划获得什么。”不仅如此，“我们还要将开发我国天然资源的广大权利交给美国”。在《瑞美双边协定》签字之后，该报又写道：“美国强加于瑞典身上的义务，一如其加在正在进行战争的希腊和中国(指国民党中国--作者注)身上的义务一样。瑞典所签署的屈辱义务，是把我国及其政策置于美国的监督之下。”总之，当时在西欧流行的一种说法是：要想拿到一美元，你就得拿国家主权做交易，以牺牲国家利益为代价。这或可算是欧洲人屈辱和无奈心情的一种真实写照吧。
　　总之，在马歇尔计划实施前后，美国政府在与西欧各国签订的双边协定以及在《1948年对外援助法》中所附加的苛刻援助条件，充分暴露了美国民族利己主义的自私性和虚伪性。也难怪至今仍有人把当年美国与西欧国家签订的所谓双边协定称之为“单边协定”，因为这些协定实在是美国一国意志的反映，充分暴露了美国赤裸裸的帝国主义霸权行径和“施舍者”的颐指气使。然而，在以强大的经济、政治、军事实力为后盾的优势面前，美国政府显然有意无视受援国的感受和自尊心，无视这些国家很可能把这些规定和条件看作是对其国家主权侵犯这一事实。这就不可避免地出现了美国霸权与西欧国家主权之间的激烈碰撞。然而，由于西欧国家在战后有求于美国，这就注定了西欧国家不得不以牺牲主权为代价来换取美国的援助。
　　平心而论，在援助资金的使用上，“施舍者”对如何管理、支配自己的援助资金以及将援助资金投向何方，有不容置疑的发言权，这不是问题。问题是，你不可以将援助与奴役性的附加条件挂钩，而美国却经常这样做。因为在实用主义盛行的美国看来，“天下没有免费的午餐”。它的内外政策必须始终服从并服务于自己的国家利益。从战后的历史看，美国对西欧、亚洲、中东以及第三世界的援助，不管是出于维护所谓的自由民主制度，还是打着反共主义的招牌，抑或是出自维护联合国的原则和宗旨，或是出于人道主义考虑，在这种高调的背后，美国真正关心的永远是自己的国家安全和国家利益。换句话说，国家利益向来是“山姆大叔”制定对外政策的根本立足点和出发点。对外援助也不例外。美国前总统尼克松曾这样说过：“我们需要学会用我们的外援来为自己的战略目标服务。”这句话实在是对美国援外政策利己本质的最好注脚。
　　
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