韩国、中国大陆汽车产业政策比较分析

　　[内容提要] 韩国、中国大陆在发展汽车产业上起步时间基本相同，产业政策看上去大体相似，而今，一个成为世界汽车强国和大国，一个成为世界汽车大国却不是强国。这和两国汽车政策的差异有着密切的联系，在对待外资、自主开发及发展家用汽车上两国的产业政策有着明显的不同。通过比较可以得到如下启示：①单靠高度、长时间的保护无法取得汽车产业的持续进步；②鼓励瞄准世界先进水平的自主开发是汽车产业政策的根本；③产业政策应该具体化和出台相关配套的措施。
　　[关键词] 汽车 汽车产业政策 自主研发
　　中图分类号：F426·471 文献标识码：A文章编号：1007-1369(2007)6-0095-05
　　
　　汽车产业由于其产业关联性强，产业拓展空间大而为众多的国家和地区的政府所关注，特别是后起的发展中经济体更是把汽车产业兴盛作为工业发达的标志而倍加重视。韩国、中国大陆在发展汽车产业上起步时间基本相同，现今却处于不同的地位。一个成为世界汽车强国和大国，一个成为世界汽车大国却不是强国。因为这两个国家皆为后来进入汽车产业的，面对较高的产业进入门槛，产业政策显得尤其重要，而汽车产业政策的差异和汽车产业的发展有着密切的关系，这两个国家的汽车产业政策及其效果的案例很有代表性，而学术界只对中日之间的汽车产业政策有过专门分析，笔者现对此进行粗浅的探究。
　　
　　一
　　
　　通过观察，我们可以发现韩国、中国大陆这两个国家的汽车产业政策是大体相同的：
　　1.高度重视汽车产业的发展
　　1979年2月，韩国商工部明确把汽车工业定为“十大”战略工业之一。1986年中国政府第一次被明确把汽车工业定为支柱产业。1986年实施的“七五”计划中写到：“把汽车制造业作为重要的支柱产业。”
　　2.采取各种保护政策
　　在汽车产业发展之初，韩国政府实行了严格的遏制汽车进口的措施。1962年制定了“汽车产业保护法”，在此后的26年里，韩国禁止从国外进口汽车。直到汽车工业的逐步发展后的1986年，在外国压力下才开始有条件地开放汽车市场。1986—1995年的十年间里，进口关税从60%下降到8%。但同时韩国政府对汽车进口设置了各种非关税壁垒：如限制建立进口汽车销售网络；禁止在电视和报刊上做广告；对购买外国高级汽车的顾客进行特别税务检查；政府推行反奢侈和“买韩国货”运动；对每辆汽车进行单项技术验收；贷款限制；限制进口商一次性大量进口国外汽车等等。另一方面，从1989年起，韩国政府为鼓励轿车普及，免除“国民车”的特别消费税，以促进其销售。
　　中国大陆长期以来对进口汽车也是采取征收高关税等措施对本土汽车进行关税保护。1951—1984年，进口汽车关税税率为60%；1985—1993年，对汽车产业实行超高保护，汽车整车的进口税率为100%～120%；1994—2001年，在国家关税全面下调的背景下，汽车的进口关税才不断降低。1994年1月1日开始汽车产品平均关税下降到57.4%，1996年4月1日汽车产品平均关税下降到44.4%，1997年10月1日汽车产品平均关税下降到38.9%。加入WTO后，轿车整车进口关税2002年大幅下调到43.8%～50.7%，此后继续调降，到2006年降到25%，零部件关税降至13%。除关税外，在进口管理方面，对汽车进口还采用了大量交叉重叠的非关税措施，包括进口计划、外汇管制、外贸经营权审批、进口商品分类经营、进口审批等。在数量限制方面主要有：配额、许可证进口控制等。
　　3.促进汽车企业规模化经营
　　1972年，韩国政府对遍布全国的大小型汽车装配厂实行关闭措施，只对现代汽车、新进汽车、亚细亚汽车等公司厂家进行集中扶植。1980年韩国政府推出“汽车产业大联合”决议，推动韩国现代、大宇等主要汽车公司生产规模迅速扩张。1981年《汽车工业合理化措施》则规定轿车生产集中在现代公司、新韩汽车公司，而起亚仅限生产商用车。90年代以后，韩国政府推进汽车产业“大集团战略”。
　　中国大陆1994年制定《汽车工业产业政策》，其主要目标之一就是解决汽车行业发展的散、乱问题，实现规模经济，促进汽车工业投资的集中和产业的重组。其分期目标是：在“八五”期间，重点扶持国家已批准的整车和零部件项目尽快建成投产，在本世纪内，支持2～3家汽车生产企业(企业集团)迅速成长为具有相当实力的大型企业，6～7家汽车生产企业(企业集团)成为国内的骨干企业，8～l0家摩托车生产企业成为面向国内外两个市场的重点企业。对大企业集团给予企业政策性贷款，减免税收和优先安排发行股票或债券等政策优惠。2004年颁布的《汽车产业发展政策》提出从产业结构上，鼓励企业间战略重组，以资产重组方式发展大型汽车企业集团，国家规定大型企业集团的规模；鼓励企业以优势互补、资cohlZ60sd0/1XBpanuao3Q==源共享合作方式结成企业联盟，鼓励企业联盟尽快形成以资产为纽带的经济实体。在产业组织层面，对汽车行业的准入条件、退出机制及新建项目的准入条件做了详细规定，制定《道路机动车辆管理条例》，并在投资规模和产品研发机构规模上限制新进人企业。
　　4.引进外国技术和促进产品和技术国产化
　　韩国政府于1962年5月颁布的《汽车工业保护法》限制整车及零部件进口；对汽车生产所需、国内尚不能生产的设备零件，允许限量进口。1964年，为防止乱建汽车制造厂，实现汽车体制一体化和零部件国产化，公布了《汽车工业综合扶植计划》。1966年，政府制定了国产化计划，通过实施外汇优惠分配与国产化程度挂钩，以新进汽车公司(大宇汽车公司的前身)为核心，统管综合组装厂；零部件工业以75家骨干企业为中心，实施国产化。1969年出台了“零部件完全国产化计划”，旨在提高汽车国产化，并于1970年制定“汽车工业基本育成计划”，规定所有汽车有关部门务必于1974年末完成国产化目标。
　　中国汽车企业早期引进苏联的汽车技术，改革开放后引进欧美日的汽车技术。在20世纪80年代末期开始对合资企业实行国产化率的强制性规定，并先后出台一系列汽车国产化政策。在轿车国产化优惠政策方面，规定轿车国产化起步阶段(5年)根据国产化程度不同采取不同的汽车散件进口关税税率。而在轻型客车方面，中国也有相应的税收优惠政策。2002年中期才取消曾执行了10余年的合资汽车40%国产化率的强制性规定以及国产化率优惠级差税率政策。对进口零部件构成整车特征的实施税收管理，鼓励企业进行品牌经营。
　　5.鼓励出口政策
　　1974年，韩国政府在“长期汽车工业振兴计划”中提出了出口目标，1977年指定汽车工业为出口战略产业并制定了“振兴出口综合政策”，提出对出口产业实行外汇贷款、设备融资、援助技术引进等优惠措施。[1]政府还向出口企业提供紧缺原材料、提供低息贷款和长期贴息贷款，对主要汽车厂家给予出口补贴等。
　　中国大陆通过2004年公布的《汽车产业政策》和从2006年开始实施的“十一·五规划”表明，政府将积极扶持和推动汽车民族品牌的培育和扩大对海外市场的出口。2007年7月1日起国家实行大幅度出口退税政策，其中包括14种汽车零部件及若干种摩托车产品，但对于整车出口，国家仍然给予最高的17%的退税率，以鼓励出口。商务部等有关部门还出台扶持政策建设国家汽车及零部件出口基地；为规范汽车出口秩序，决定对汽车整车产品(包括乘用车、商用车、底盘及成套散件)实行出口许可证管理。
　　
　　虽然韩国、中国大陆在汽车产业政策方面大体相同，也存在重要的不同之处：
　　1.汽车的自主开发方面
　　韩国政府从一开始就坚持自主发展的道路，很早就开始要求汽车企业自主开发汽车。1973年，政府要求各厂家不要采用欧洲车的许可证而进行生产，应独立设计车型。1974年，又提出长期振兴计划，该计划的主要内容有：至1975年末，生产出完全的国产化汽车，各公司选定一个车种和特有车型，开发出1.8升以下的“韩国型车”，生产批量达到年产量8万辆以上，价格约6000美元。由于政府政策的引导，各汽车企业均在培育自主开发、技术创新上下功夫。经过一个时期的努力，几大汽车公司都基本具备了自主开发能力。
　　中国大陆对引进外国汽车生产技术和汽车的国产化比较重视，但是改革开放后较长期对自主开发认识不足。直到2004年汽车产业政策才提出“激励汽车生产企业提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略”。不过，仍坚持引进技术与自主开发相结合的原则。
　　2.对待外国汽车企业的直接投资上
　　韩国政府在发展汽车产业之初，就禁止外国汽车的直接投资。彻底解脱了外资对民族企业控制的问题。
　　中国大陆一开始也是走自力更生，独立自主的道路。直到改革开放后的1984年中国第一家合资汽车企业北京吉普才正式成立，1985年上海大众汽车有限公司才成立，分别成为中国第一家SUV合资企业和轿车合资企业。中国大陆加入WTO后的2002—2003年中外汽车企业合资达到高潮，来自德国、美国、法国、意大利、日本等国的世界著名大型汽车跨国公司都与中国大陆具有一定规模的汽车企业建立了合资企业，引进外国车型、关键零部件、技术、品牌，而那些原有的内资企业品牌或被淡化或被冷冻。
　　3.对待轿车的生产上
　　韩国政府为了促进汽车普及，于1987年提出了“国民车”的设想，即对小排量经济型轿车给予减免特别消费税等优惠。从1989年起，政府为鼓励轿车普及，决定降低特别消费税，免除“国民车”的特别消费税，以促进其销售。
　　中国大陆在1958年诞生第一台国产轿车，轿车制造历史比韩国早，但在随后的数十年间，轿车工业一直处于停滞状态。直到90年代，国家对于汽车工业的发展政策一直"重卡轻轿"，数十年的中国汽车工业基本上成了"中国卡车工业"，轿车方面只有红旗、北京、上海等几种自行研发的国产车型，款式数十年不变，产量也低得惊人，1986年前中国轿车年产量一直徘徊在5000辆左右。1994年，中国政府制定《汽车产业政策》，首次明确提出个人购买汽车的概念，并持鼓励态度。2000年10月11日审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出：鼓励轿车进入家庭，大力发展公共交通事业。这是国家第一次将有关汽车消费、轿车进入家庭的话题列入国家发展规划。2001年5月10日起，国家计委取消对轿车价格的指导性管理。私人购车的出现使得轿车产业的发展出现质的飞跃，除第一汽车、第二汽车和上海汽车公司外，一些新的国内厂家纷纷加入轿车制造行业，市场竞争逐渐激烈。轿车生产异军突起，其产量占汽车总产量的比重从1980年的2.4%，发展到1998年的31%。
　　
　　二
　　
　　不同的汽车产业政策严重影响到现今两国汽车产业的格局和国际竞争力。
　　韩国汽车产业开始于20世纪50年代后期和60年代初期，从进口零部件组装汽车开始。在最初的起步阶段进展并不快，年产量仅百辆至数百辆不等，国产化率也很低，只有21%。60年代末，开始从国外引进技术和资金，与国际上著名的汽车公司合作生产。70年代后期，在“自主开发、自主生产和自主经营”的方针下，汽车工业开始进入自主发展阶段，但年产量也不过10万辆左右。由此可见自主开发对企业规模也没有特别的要求。80年代，由于政府取一系列扶植政策和措施，使各大汽车企业的生产规模不断扩大，技术水平大幅度提高，自主开发能力明显增强，产量迅猛增长。在政府鼓励出口的各项政策支持下，汽车产品开始较大量地进入国际市场，1986年超过内销汽车数量，达到30.6万辆。90年代中期，韩国汽车年产量突破260万大关，其中出品约100万辆，从而成为世界第5大汽车生产国和第6大汽车出口国。国产化政策的实施促使韩国产汽车国产化率从1966年的21%上升到1981年的92%。根据最新统计，2006年韩国内汽车产量为384万辆，海外工厂产量为99万辆，排在全球第五位，现代/起亚为世界第八大汽车企业，韩国成为世界汽车强国。
　　中国大陆汽车产业起始于20世纪50年代中期，1956年7月，第一辆“解放牌”汽车下线。“文革”开始后，一大批中小企业建立起来，遍布全国26个省市地区和l0多个部门，2006年汽车产量为728万辆，排在全球第三位。无疑是汽车大国。但是在国内汽车市场上，目前占主导地位的轿车产品者都是合资企业生产的，并且基本上是外国品牌。全球最著名的汽车制造厂商大多在中国合资建立了整车生产厂。合资企业在轿车方面尚不具有成熟的、较高水平的整体轿车开发能力，缺乏具有自主知识产权的产品平台。主要汽车生产企业在产品技术开发处于被动依赖跨国公司的境地，在产品开发与选择方面没有主动权。在汽车零部件的技术开发方面与国际先进水平差距甚大，许多关键零部件仅仅是对外国产品的仿制。不仅如此，国内零部件百强中超过60%正在由外资零配件企业控制，在合资企业国产化率上升的同时，自主零部件企业的生存环境却日益艰难。行业散、产业链短、规模小、成本高等问题迟迟得不到解决。由于原材料及零部件进口、运输低效率和小规模生产，目前中国生产一辆汽车的成本比工业化国家高出18%左右。不过随着新的汽车产业政策的实施，民营汽车企业正焕发出巨大的活力，并带动自主品牌建设、自主知识产权汽车及零部件的开发。据中汽协的统计，2006年自主品牌轿车销量为98.28万辆，占轿车销售总量的25.67%。同时，自主品牌轿车开始从低端向中高级拓展。
　　
　　三
　　
　　比较韩国、中国大陆的汽车产业政策后我们得到如下几点启示：
　　1.单靠高度、长时间的保护无法取得汽车产业的持续进步
　　保护幼稚产业是后起国家和地区发展该产业的必要政策条件之一，不过单靠高度和长时间的保护无法培育汽车产业的国际竞争力。中国大陆的高保护政策时间比韩国还要长很多年，却没有获得更好的发展。过高的关税保护造成中国大陆汽车市场价格奇高；过高的产业利润导致大量企业进入，汽车生产厂家多，产业集中度低；对既有企业的保护，使市场竞争不充分，汽车生产成本高，汽车产品缺乏竞争力，汽车企业没有创新动力，技术进步缓慢；高关税壁垒造成的高额垄断利润导致外资进入兴趣大增，合资企业众多。在高贸易壁垒和低市场开放度的条件下，跨国公司转让的都是技术落后车型，技术更新速度慢，合资企业依赖于技术引进遏制了其研究开发的能力。产业政策内容中幼稚产业保护方面，成功的做法应是事先给出一个保护期限，制定相应的过渡计划，迫使企业做好开放市场后应对国际竞争者的准备，并鼓励企业尽早走向国外市场，否则企业将陷于保护——落后——继续保护——继续落后的陷阱。[2]
　　2.鼓励瞄准世界先进水平的自主开发是汽车产业政策的根本
　　在汽车产业保护政策之下，鼓励瞄准世界汽车技术水平的自主开发是汽车产业政策的根本，当本土汽车企业具备一定的自主开发、创新能力后，选择适当的时间实行对外开放，参与国际竞争，是培育国际竞争力的关键。依赖外国产品、技术，短期来看企业压力小、风险小、回报快，而自主开发面临的困难多、风险大，回报的时间长，但有利于企业核心竞争力的培养，更符合企业的长远利益。韩国汽车产业正是在自主开发整车、关键零部件、自主品牌，拒绝合资的政策推动下，自主学习、不断强大。80年代初开始，韩国各汽车公司都立志要开发出韩国自己的轿车，并为此培训开发人员，大力开展与国外合作，投人大量开发资金，进而建立起强大的产品开发机构。1986年“现代”和“大宇”的研究开发费用占销售额的比率都在4%左右，基本达到先进国家(3%～5%)的水平，“现代”约有2000多研发人员。[3]现代、大宇、起亚三大汽车公司先后自主开发出多种车型，包括车身、底盘、发动机等各系统及各类零部件。韩国汽车在政府的出口导向政策之下，积极开拓海外市场，参与国际竞争，竞争力不断提高。中国大陆在此问题上觉悟得较晚，长期以来一直希望“以市场换技术”，最后即使能换来的也只是生产技术，开发技术外企是无法转让的。所以大部分合资企业在轿车生产方面走了一条引进——落后——再引进——再落后的道路。[4]世界汽车发展史也表明，凡是汽车工业被国外公司控制的国家，无法形成自主开发能力，汽车产业将始终受制于人，比如拉美国家，虽然汽车生产量很高，但很难说汽车产业具有国际竞争力。中国轿车工业同样存在受跨国公司控制而难以摆脱的问题。在2004年汽车产业政策自主品牌、自主创新的号召下，作为行业的后进入者，在技术、资金、经营经验上均处于弱势地位的奇瑞、吉利、华晨等企业高举自主品牌、自主研发车身和关键零部件的大旗，降低成本提高质量，不但在国内市场赢得一席之地，也开始在国外市场打开了局面，而国家大力扶持的第一汽车、第二汽车和上海汽车三大汽车公司却在国外市场无所作为。
　　3.产业政策需要具体化和更多相关配套的措施
　　中国大陆先后颁布过两个正式的汽车产业政策，与韩国的汽车产业政策相比不仅数量少，而且相应的配套措施严重缺乏[5]，更缺乏实际的内容，语言模糊。韩国政府不但有具体的财政、金融、税收政策鼓励汽车产业的发展，甚至动用行政手段强制执行，如为治理汽车业“散、乱、差”现象，政府出台措施关闭了许多小厂。1980年，又提出汽车工业合并措施，把30多个汽车公司合并为两大集团。即使如中国大陆最新的《汽车产业发展政策》，虽然涉及的内容广泛、全面，但仍然有很多需要进一步细化的地方，这需要在政策实施的过程中得到体现。比如：政策中将自主研发作为今后汽车产业发展的重点，但缺乏具体的思路和措施，缺乏激励机制，没有提出任何具有可操作性的措施。在第十二条专门把支持汽车电子产业发展单列出来，也没有提出具体的支持措施，这些究竟会对企业带来怎样的利益和激励效果，都有待相关配套规定出台。总之，只有将《汽车产业发展政策》进一步细化、明晰和配套，才能具有较强的可操作性。要把汽车产业政策落到实处，而不能仅仅停留在口号上和文字上。
　　
　　注释：
　　[1]程辰.韩国汽车工业发展状况的分析.轻型汽车技术，2001(1)
　　[2]郎贵飞.美日德的汽车产业政策及其启示.经济问题探索，2006(11)
　　[3]刘希宋，邓立治，李果.日本、韩国汽车工业自主创新对我国的启示.经济纵横，2006(2)
　　[4]王祖德.我国汽车产业政策亟待完善.汽车工业研究，2006(12)
　　[5]宋丹妮，宗刚.汽车产业政策的国际比较与启示.技术经济与管理研究，2005(1)
　　(责任编辑：张晓薇)