建国初期中国共产党对发展党内民主的探索

　　建国初期，中国共产党结合新中国成立后对党加强民主建设提出的新要求，在如何加强党内民主建设方面进行了积极的探索，制定了一些富有创建性的制度。这些探索对目前党如何进一步推进党内民主、提高党的执政能力具有重要的借鉴意义。
　　
　　一
　　
　　1949年10月1日新中国的成立，标志着中国共产党的地位发生了历史性变化，中国共产党已由领导全国人民开展革命斗争的革命党转变为领导全国人民实现从新民主主义到社会主义转变、并为建设社会主义现代化强国而奋斗的全国范围的执政党。在这一背景下，中国共产党将发展党内民主作为新中国成立后加强党的建设和政权建设一项重要内容。
　　充分发展党内民主，始终是中国共产党加强自身建设的一个关注点。在革命战争年代，中国共产党就将扩大党内民主看作是巩固党和发展党的必要的步骤。新中国成立后，摆在中国共产党面前的是，如何作为执政党带领全国各族人民建设一个社会主义新中国。中国共产党在建国以后如何有效地扩大和加强与人民群众的联系，如何保证自己的决策正确、及时，如何实现党的生活生气勃勃，从而使党的事业得到更大更快的发展，这些对于中国共产党巩固执政地位具有重要的影响。对此，中国共产党在八大党章中明确规定：“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”。只有通过充分发展党内民主，才能密切的联系基层党员群众，通过了解和搜集基层党员群众的意见和建议，从而制定出好的路线、方针、政策和办法；才能充分发挥每一个党员的作用，使他们能为党的各项政策、决议的制定和实施自觉地发挥其主动性和积极性，并从中发现和培养大批人才。
　　但另一方面，中国共产党所倡导的党内民主并不是一种无序的民主，而是强调民主与集中的统一、自由与纪律的统一，通过发展党内民主实现全党的团结。建国以后，党员队伍不断扩大，1949年底全国的党员人数达到450万人，截止1950年7月已经超过500万人；同时，党员的覆盖领域也在不断延伸，从工厂、农村、军队延伸到社会的各个领域之中。但如何使这些党员真正发挥作用，就必须坚持民主集中制的组织原则，实行民主基础上的集中，集中指导下的民主，明确党员个人与党的整体的关系，党的上级组织与下级组织的关系，党的中央组织、党的各级组织与党员群众的关系。只有如此，才能使中国共产党不仅是许多党员简单的数字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体。在八大党章中，就对发展党内民主，加强党的团结进行了全面的总结：“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。……也只有在这个基础上，党的集中和统一才能巩固，党的纪律才能是自觉的而不是机械的。按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。
　　可以说，在建国初期，中国共产党对发展党内民主的认识集中表现为既要充分发展党内民主，发挥党员的主动性和积极性，但同时又要坚持民主集中制，实现党的团结和统一。
　　
　　二
　　
　　发展党内民主，就必须建立一套完善的制度体系。建国初期，我们党探索发展党内民主的实践主要体现在以下几个方面：
　　第一，确立党的各级代表大会和代表会议制度
　　党的代表大会制度是发展党内民主的基本制度之一。作为一个在全国范围内执政的党，建立党的各级代表大会和代表会议制度对于充分发挥每个党员的积极性，实现全党的团结，巩固党的执政地位具有重要意义。
　　1948年，在即将取得全国胜利的背景下，中共中央颁布了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。建国后，中国共产党对于在全国范围内确立和完善党的各级代表大会和代表会议制度始终是十分重视的。中共中央曾多次指出：“定期召开各级党的代表大会和代表会议是党内民主生活的根本制度，……今后各级党的组织，必须按照党章规定，定期召开代表大会和代表会议，不允许以任何借口不按期召开”，①并对会议的召开频率作出了具体的规定。根据党中央的要求，在开展整风、整党等一系列运动，党的组织得到进一步巩固之后，从1954年到1955年一季度，全国有3个省、20个大中城市和290多个县、市召开了党的代表大会，县以上党组织召开党的代表会议的则更多。
　　1956年9月15日至27日，中国共产党第八次全国代表大会在北京召开，邓小平在会上作了《关于修改党的章程的报告》。《报告》一方面对七大以来推行党的各级代表大会和代表会议制度、发展党内民主方面的经验进行了系统总结，提出“必须健全党的和国家的民主生活，……使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛”，“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用”。②另一方面，《报告》还对如何完善党的代表大会和代表会议制度，进一步推进党内民主建设提出了新的设想，提出“为了把党的民主生活提高到更高的水平……，把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制”。③推行党的代表大会常任制，由于代表是常任的，便于经常地集中下级组织的、党员群众和人民群众的意见和经验，便于使党的中央、省、县委员会每年向代表大会报告工作，听取批评，答复询问，从而使党代表即使在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。由此，“代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“可以使党内民主得到重大的发展”。④
　　第二，健全党委制，加强党的集体领导
　　推行党委制，加强党的集体领导是党在长期革命斗争中形成的一项重要制度。1948年9月，中共中央颁布了由毛泽东代中央起草的《关于健全党委制的决定》，针对党内存在的个人包办和个人决定重要问题的习气，要求各级党委、各部门党组必须建立健全党委会议制度，并强调“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。党委制的实质和根本，就是重要问题均须经党委集体讨论，充分发扬民主，最后按照少数服从多数的原则决定并分别执行，而不应当由个人决定重要问题。同时也要注意协调好集体领导与个人负责之间的关系，两者不可偏废。根据中央的《决定》精神，一些地区开始对建立健全党委制进行探索。如1949年5月25日，苏南区党委作出了《健全党委制度决定》，规定常委每日上午集体办公，半月开一次全体委员会议；对外发言、发表文告、布告、法令和条例，要经常委讨论、签字，才能公布。
　　在新中国成立后，对健全党委制的探索仍在不断深化。党委制的推行范围不再局限在党政机关和部队之中，在企业中也开始实行党委集体领导的制度，也就是党委集体领导下的厂长负责制或经理负责制，在学校中也开始推行党委领导下的校长负责制。一些地区还制定了专门的制度，保证党委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《关于健全党委制、改善领导的决定》，提出要加强市委的集体领导，健全党委制。凡是属于贯彻中央方针政策性指示和决定本市方针政策性的问题，必须经市委会议讨论，不得由个人单独作出决定。市委会议必须在发扬民主、充分展开讨论、发挥集体智慧的基础上作出完整的决定。
　　1956年通过的八大党章对健全党委制作出了全面的阐述：“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则”，全委会必须定期召开，党的中央委员会全体会议每年至少召开2次，党的省、自治区和直辖市委员会的全体会议每年至少召开3次，党的县、自治县、市委员会的全体会议每年至少召开4次。
　　
　　第三，建立党内监督制度
　　发展民主和实行监督是密不可分的，两者不仅互为前提，而且互为实现方式。实行党内监督的过程其实就是实现党内民主的过程，而发展党内民主的过程也必定包含实行党内监督。
　　在新中国成立后，为加强党内监督，在党内建立了专门的工作机构。1949年11月9日，中央政治局通过了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，提出在中国共产党已成为全国范围内的执政党，各级政府已经或即将建立的条件下，成立中央和各级党的纪律检查委员会，检查、受理、审查各级党组织、党的干部和党员的违反党的纪律行为，克服官僚主义。1955年3月，党的全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》，决定在原有的各级纪律检查委员会的基础上成立党的中央和地方的各级监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会，检查和处理党员、尤其是党员领导干部的各种违法乱纪的行为，以加强党的纪律。同时，中共中央还制定了一系列条例规定，赋予党员有根据地批评党的任何组织和任何党员，以及向党负责任地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪行为的权力。
　　在八大党章中专门以一定篇幅对加强党内监督作出制度化规定：“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”，同时必须加强党和国家的监察工作，在党的各级委员会都应设立监察委员会，在各级党的委员会的领导下，经常检查和处理党员的各种违法乱纪和官僚主义现象，并及时地给以应得的处分。
　　第四，推进基层党组织的民主生活制度
　　基层党内民主是党内民主的基础，是党稳健推进党内民主这一系统工程的起点。在基层党组织中发展党内民主，可以让党员在参与党的活动、参与党组织的决策过程中，不断强化主体意识，培养与党休戚相关、荣辱与共的命运感和使命感，激发和帮助党员更好地发挥作用，融入到党的各项工作中去。
　　为了推动基层党内民主的发展，在建国初期，中国共产党努力健全支部的民主生活制度:一是建立定期民主选举制度，规定党的基层组织应按照党章规定，普遍地、有领导地召开全体党员大会，听取和审查各基层党组织委员会的报告，讨论和决定本单位的工作问题，民主选举各基层组织的委员会，等等；二是建立定期汇报与检查制度。党章规定，各级党的领导机关和负责人，应该定期地向选举自己的党员和下级组织报告工作。这些制度的制订和实施有利于充分发挥党员积极性，同时也有力地充实了党基层组织的民主生活。三是在党的基层组织中广泛地开展批评和自我批评，纠正工作中的缺点和错误，并同党内存在的违法乱纪、贪污浪费和官僚主义现象进行斗争，从而活跃了党的基层组织的民主生活，提高党基层组织的工作水平。
　　在建国初期，党的各级代表大会和代表会议制度和党的监督制度的建立、党委制的健全和基层党组织民主生活制度的推进，对于当时中国共产党推进党内民主发挥了积极作用。邓小平曾评价说，当时党中央和毛泽东一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活也比较正常。
　　
　　三
　　
　　建国初期，中国共产党在发展党内民主方面作出了卓有成效的探索，但这些探索在后来的发展中却没能得到坚持，甚至一度遭到严重破坏。目前，进一步推动党内民主建设已经成为提高党的执政能力的一项重要措施。党的十七大提出，要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，并以“扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。因此，研究建国初期中国共产党在发展党内民主方面的经验和教训，对于今后进一步推进党内民主建设具有重要借鉴意义。
　　第一，发展党内民主，要重点关注基本制度的完善，全面推进党内民主制度建设
　　推进党内民主建设，基本制度的建立和完善是重要保障。在建国初期，中国共产党就紧紧围绕这一目标，建立和完善了党的各级代表大会和代表会议制度、党委会制度、党的选举制度、党内监督制度等，对这一时期党内民主的推进发挥了重要作用。目前，虽然随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，人们的思想观念日益呈现出多样性、多变性和差异性的特点，但对于发展党内民主而言，其重要手段仍然是基本制度的建立和完善。党的十七大报告就把积极推进党内民主建设的重点放在了基本制度的完善上。报告提出:一是要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表常任制，并进一步规范党代会闭会期间发挥代表作用的途径和方式，建立和完善党代会向全委会、全委会向常委会授权制度，党代会闭会期间代表巡查制度等，积极发挥党代表在推进党内民主、加强党内监督中的作用；二是要加强党的集体领导，党的各级委员会都必须认真贯彻民主集中制原则，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。尤其是对于重大问题的决定和重要干部的任免，必须采取票决制；三是要改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围，从而进一步扩大党的基层民主。
　　第二，发展党内民主，要关注制度的落实，使好的制度真正发挥作用
　　虽然中国共产党在建国初期对发展党内民主开展了许多有益的探索，但从20世纪50年代后期开始，党内个人专断和个人崇拜的现象逐渐滋长起来，党的权力过分集中于个人，以至最终发生了“文化大革命”。究其原因，在于这些制度有的没有得到真正的落实，有的虽然得到实施，但常常受到客观形势、领导者个人意志等因素的影响而变形。因此，发展党内民主，要着重解决制度设定和制度运行之间的背离，既要对已经制定的制度建立相应的严密、科学、完备的方法和步骤，保障其落实不受干扰；另一方面，要对违反这些制度的现象如何处置作出明确的规定，使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。
　　第三，发展党内民主，要健全党的整个政治生活系统，营造良好的党内民主环境和氛围
　　党内民主关系到党内政治生活的全方位，它的发展要受制于党内整个政治生活系统的健全和发展。要在党内营造民主和谐的氛围，关键就是要充分尊重和保障党员的主体地位。正如十七大报告所提出的，要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。一方面，要通过进一步推进党务公开，完善党员的知情权，要建立保障党员参加党内会议、阅读党内文件等各项民主权利的制度体系和运作机制，增强党内事务的透明度，从制度上真正落实党员所应享有的对党内事务的知情权。知情权是维护党员各项政治权利的基础，党员只有充分的知情才会有真正的参与，才能正确地行使自己对党内事务的参与权和决定权；另一方面，积极拓宽党员实际参与党内各项事务的渠道和范围，完善党员的参与权。党员的参与是党员行使民主权利的关键环节。为此，必须采取多种形式、多种途径，使广大的普通党员能在更深程度上和更广范围内参与党内选举、决策、管理、监督，调动广大党员参与党内事务的积极性，在党内营造民主的氛围，从而进一步增强党的生机和活力。
　　因此，必须在充分借鉴党在建国初期发展党内民主的经验教训的基础上，不断推进党内民主的发展，将发展党内民主作为增强党的创新活力，巩固党的团结统一的重要保障。
　　注释：
　　①《中共中央批准中央组织部1955年8月1日给中央的工作报告》（一九五五年十月），中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》（第九卷）中共党史出版社2000年版。
　　②③④邓小平：《关于修改党的章程的报告》（一九五六年九月十六日），《邓小平文选》（第一卷）人民出版社1994年版，第223、233～234、233页。
　　
　　作者单位：中共上海市委党史研究室
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