企业改制与税收征管改进

　　【摘要】本文通过分析企业改制给税收征管带来的一系列新情况和新问题，提出了针对企业改制行为的税收征管改进建议。
　　企业改制所引起的经济关系的变化会给税收的征收管理带来一系列新情况和新问题。如何做好改制企业的税收征管工作，确保国家税款及时、足额入库是摆在各级税务机关面前亟待思考和解决的重要课题。
　　
　　一、企业改制过程中出现的税收征管问题
　　
　　企业产权制度的改革是一项全新内容的改革，涉及社会和经济领域的方方面面，关系到国家、集体及个人的经济利益。在改制实施过程中，税收征管工作面临着一系列的问题和矛盾。
　　
　　（一）纳税人日益复杂化
　　企业改制使纳税人发生了很大的变化。企业新设、撤并变化不定，国有、集体、私营经济成分相互交融，各种经济组织在市场竞争中组建、扩大、缩小或消灭，经济成分更趋多元化、复杂化的趋势，纳税人不易控制，工商登记与税务登记的纳税人数量相差悬殊，漏管户增多，而且由于企业投资主体的多元化，使企业的隶属关系难以界定，造成征管界限不清。
　　
　　（二）办税难度增大
　　改制后的企业，不仅其组织形式和产权结构多样化，而且经营方式更加灵活多变，增大了征管难度。有的企业化大为小，一分为几，小企业独立经营，却无规范的财务账目或建假账进行偷税，造成税款流失；有的企业实行集团化并集中纳税，从表面上看纳税人数量减少了，但由于是跨地区、跨行业、跨所有制甚至跨国界进行资产重组（如各种形式的联营企业、松散型联合体以及异地设立办事处机构等）；又由于管理方式不一，导致增加了对税务登记、纳税主体认定以及发票管理等诸多方面的管理难度。另外，新老企业在存货、期初存货已征税款、留抵税款、多缴税款衔接等方面问题仍然多多。
　　
　　（三）税务部门未及时介入，造成税款流失
　　企业作出改制决定后，一般都只请主管部门和金融部门参与，不通知税务机关介入。企业主管部门通常也不通知税务机关参与企业改制工作，不向税务机关提供相关的改制信息。税务机关参与破产清算全过程的非常少，即使参与也大多是被动地服从于法院的安排，这就导致税务机关对企业的清算情况不能及时了解，难以有效追缴税款。企业改制后，税务机关对新企业的财务制度与纳税申报又缺乏及时的辅导与监管，使税收在新老企业交替中形成断档，催生了偷逃税问题。
　　
　　（四）资产重组欠税严重
　　有的企业改制前就已资不抵债，改制后这部分企业的欠税往往成为“死欠”；有的企业借改制之名，行假破产、真逃税之实，税款清偿额几乎为零；有的企业在合并、分立、兼并、承包等重组过程中，将欠税挂在早已不存在的老企业的账上，使欠税成为无主债务；有的企业把经济效益好、利润丰厚的业务从原有企业中剥离出来，独立为新企业，并将资金转移到新企业，而所有债务及不良资产留在老企业，致使原企业成为“空壳”，所谓继续经营只是这部分企业逃避债务以及欠税的表面文章。
　　
　　（五）资产重组中逃避税收的问题突出
　　我国现行税制存在很多税收政策差异，这导致了大量以避税为动机的非市场化企业重组行为。１．我国现行税制中涉外企业的税收优惠泛滥，优惠的深度和广度远远超过内资企业。（１）在所得税方面对外资企业比内资企业规定了更多的优惠政策，包括“一免两减”、“两免三减”、“五免五减”等年限较长的减免税规定、宽松的工资列支和折旧制度、再投资退税规定等。（２）只对内资企业征收城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税。在外资企业大量税收优惠政策的诱惑下，有的内资企业在资产重组过程中，千方百计地利用各种手段搞假合资以逃避纳税。２．我国现行所得税制无论对内资企业还是对外资企业，都规定了对新办企业给予减免税的政策，在这种税收优惠政策的诱惑下，大量的内外资企业利用各种手段，不断变换企业的名称冒充新办企业，以期达到长期不纳税的目的。尽管税法对新办企业的条件做出了明确规定，但在实践中仍然很难界定新办企业的范围。
　　
　　（六）资产评估不规范。对企业进行资产评估，既包括对房屋、机器设备、在建工程等有形资产进行评估，也包括对商誉、土地使用权、专利权、采矿权等无形资产进行评估。由于我国资产评估的不规范，一些没有取得评估资格的机构和无评估资格的人员混入了评估队伍。另外，从某种程度上讲，改制企业的资产与经营者利益挂得很紧，这就使他们格外关心企业和自己的利益，因此，便不择手段拉拢、腐蚀评估人员，评估人员因自身利益驱动往往会使评估方法失当。例如，对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计市场升值部分，忽视企业未来赢利能力；任意核销应收款项，不按程序履行报批手续；以部分资产评估代替整体资产评估，降低了企业国有资产的价值；有的中介机构对无形资产低价评估甚至不进行评估等，造成了企业价值在评估中“缩水”，导致税收流失。
　　
　　二、加强对改制企业税收征管的几点建议
　　
　　企业改制给税收征管带来一些新情况、新问题，同时也对税收征管提出了新的、更高的要求。有鉴于此，现提出如下几点对策建议：
　　
　　（一）明确税务机关必须参与企业改制进程，并对改制企业进行全过程跟踪管理
　　为了有效地预防税收流失，及时、全面地掌握企业改制从始至终的演变情况以及有关涉税事项的处理方案，应当明确税务机关是改制企业的税务行政管理机关，必须积极做好企业改制的全过程跟踪管理。有关涉税问题的处理，必须经税务机关审核同意方可实施。１．要做好事前管理。主管税务机关应主动与当地各企业主管部门以及政府下设的改制办公室联系，以全面掌握改制动态和拟改制企业名单，积极支持和参与企业改制。２．要做好事中管理。在企业改制过程中，主管税务机关应对企业改制方案认真研究审阅，若Ju1LHCMEw+feBqNEF9dVQfFjcVqV6NYg1meIzqE5QMU=发现其中与税法相违背的条款要及时建议修改。３．要做好事后管理。对企业改制后新企业有关涉税问题要逐条落实，妥善解决。改制后纳税主体发生变化的，要及时辅导新的企业依法办理税务登记变更和建立账务、纳税申报等制度，确保纳税秩序不受影响。
　　
　　（二）强化征管建设，提高征管人员的素质
　　企业改制所面临的许多涉税问题与税务机关自身的征管手段、征管制度建设滞后及其征管人员素质不均衡存在必然的联系。不少基层税务机关在企业改制的事前、事中不能提供便捷、低成本、高效、准确的税收服务，而事后又不能有效地贯彻国家的税收政策，发挥税收的调控作用。鉴于此，强化征管手段、征管制度建设，提高税收征管人员素质以适应复杂涉税问题的能力，实属税务机关自身建设的一个重要课题。
　　
　　（三）强化欠税管理
　　税务机关不但要严格控制企业的欠税增长，而且还要特别警惕那些负债累累、企图借改制之机偷逃税收的现象发生。税务机关应根据掌握的信息，提前派稽查人员对改制企业的税款进行清理结算，力争在改制实施前清理欠税；对纳税人资产负债率畸高且有欠税行为的，应采取税收保全措施或对其实施稽查；企业兼并、出售时，应明确规定欠税由兼并方和购买方负责清缴，不能由主管部门挂账处理。如无力清缴被兼并企业或所购买企业的欠税，即视为不具备兼并和购买的资格，不允许其实施兼并和购买行为；对于采取“金蝉脱壳”手段逃避欠税的，应授权税务机关依照新办企业是否继续使用老企业经营场地、资产、技术以及职工等标准进行界定，确定是否由新办企业承继老企业欠税；此外，还要切实加强欠税追缴的执法手段，严格执行加收滞纳金制度并认真研究和探索加强税收征收管理的新举措。
　　
　　（四）改革现行税收优惠政策，创造平等竞争的税收环境
　　改革的重点在于解决企业改制后不同组织形式企业间税负失衡的问题。１．在税收优惠政策上，要充分体现国民待遇原则，实施产业性的税收优惠政策。２．现有的校办、福利企业所得税方面的优惠政策，在企业改制以后，应视企业的具体组织形式予以取舍。如属同类企业之间的联合、兼并则优惠政策应保留；如这类企业与其他类型企业联合、兼并则应取消优惠政策。
　　
　　（五）规范资产评估行为，提高资产评估水平
　　要尽快加强资产评估的立法工作，以法律形式确定资产评估行业的管理体制和市场准入制度，并制定出与资产评估行业管理体制相配套的管理制度；要尽快整顿资产评估中介机构，不断提高资产评估人员的职业道德素质，使其在资产评估过程中始终保持独立、客观、公正，防止因资产评估的不规范造成税款流失；要建立起完善的资产评估质量控制系统，对中介机构的监督、评估出现问题时如何进行处罚做出明确规定，不断提升我国资产评估的专业化、标准化。
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