高校法人治理结构初论

　　本文是“重庆市教委人文社会科学研究项目”的阶段性成果，项目编号：06JWSK057
　　【摘要】高校独立法人地位的确立是我国高等教育改革和发展的必然选择，高校法人治理结构是建立现代大学制度的关键。本文从其内涵、特征及构建思路诸方面进行了探讨。
　　
　　一、高校法人治理结构的内涵
　　
　　（一）高校法人地位的确立
　　法人组织是建立现代大学制度的基础。法人是一种享有民事主体资格的组织。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织”。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布《中国教育改革与发展纲要》，提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”1995年3月18日，《中华人民共和国教育法》颁布并于同年9月1日起施行。该法第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”1998年8月29日颁布并自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法人代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”由此，确立高校独立法人地位是我国高等教育改革和发展的必然选择，它直接反映了高校与政府之间法律关系的变革，体现了高校要求获得办学自主权的愿望与需求。当然，高校法人化并不意味着政府对高校不管不问，政府的宏观调控是必不可少的，以防止出现专业设置重复等问题，造成资源浪费。
　　
　　（二）高校法人治理结构的内涵
　　从本质上说，有效的治理结构起源于利益的一致性。不同利益驱使不同的权力追求，而当多方利益相互交混在一起的时候，通过权力制衡实现利益合理分配和协调，就是治理的关键。高等学校实行法人治理，就是将高等教育由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量多渠道投资办学的发展模式。高校法人治理的本质是合同关系，即以简约的方式规范高校各利益相关者的关系，治理他们之间的交易，其功能是配置责、权、利，并以此构建高等学校内部领导体制、内部行政体制和内部学术体制有机联系、协调运行的制度框架体系，正确处理高校与政府、社会的关系。
　　高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。高校法人治理结构是建立现代大学制度的关键。
　　
　　二、高校法人治理结构的特征
　　
　　（一）非营利性是建立高校法人治理结构的前提
　　高校与企业组织、政府组织不同，它是一种特殊的非营利组织，具有公益性和经济性两个基本属性。高等教育的非营利性是指：不以营利为目的，不存在所有者权益，以实现社会效益为宗旨。公共经济学理论认为，高等教育属于准公共产品，兼有公共品和私人品的属性，应面向社会，不具有排他性。教育产品提供的是知识产品和教育服务，它既能提高个人素质，又能促进社会发展，个人、国家、社会均可从中受益。虽然高等教育不以营利为目的，提供准公共产品，但必须实行成本补偿制度，即加强成本的管理，提高准公共品的效率。高等教育的经济性是指大学的教育教学、科技服务等教育形式可以直接转化为生产力，促进经济的发展。因此，高校既不是政府、也不是企业，从其宗旨、目标、组织、产品等方面的属性来看，高校属于一种特殊的非营利组织。同时，高校的两个属性体现在它的目标和理念中，只有目标和理念得到很好的实现，高校才能真正体现出它的本质属性和特征。高校目标和理念的实现，离不开科学的制度安排，即治理结构，也就是高校的法人治理结构。
　　
　　（二）明晰产权是建立高校法人治理结构的基础
　　任何法人治理结构的建立都离不开明晰的产权。产权明晰是指以法律的形式明确大学的出资者与大学的基本财产关系。所谓大学产权，是指大学的财产所有权、占有权、支配权、处置权和收益权等权利。制度经济学认为，产权制度与市场制度的治理结构虽然不归属于一个层面，却是紧密联系的。产权制度向下和它的基础——市场制度发生联系，向上和治理结构发生联系，因此产权制度是治理机制的基础。目前，我国大学存在产权结构不合理、产权不够明晰等弊端。因此，建立现代大学法人治理结构，应尽快完善大学产权制度。１．真正实行政校分开，划分国家教育主权和学校产权；２．加快高等教育投资体制改革，使大学的产权向多元化的方向发展，大力倡导各种办学模式及其产权结构并存，如国有民办、公办民助、民办公助、股份制合作办学、中外合作办学、教学集团办学等；３．明确教育产权责任主体，实行委托代理制，落实办学自主权，调整处理好大学与政府、社会、市场的关系，引进竞争机制，提高办学效率。
　　
　　（三）权力结构是建立高校法人治理结构的关键
　　高校治理结构体现为权力在管理各基层和高校内各个不同利益群体间的分配及其相互间的权力作用关系。在权力结构方面，行政权力与学术权力并存，从而形成了高校在权力配置上所特有的权力二元结构。这种二元结构，体现了高校作为学术性社会组织的重要特征，使其与企业、政府等其他非学术性社会组织相区别。行政权力是高校内部的管理机构及其人员按照一定的规章制度，遵循一定的程序，对学校办学活动进行管理的、具有一定强制性的权利；学术权力是学术人员所拥有的关于学术事务的控制权和决策权，它通过教授、专家和学者为核心组成的学术委员会、学位委员会、教授委员会等学术组织运行，以实现对学术事务的管理。目前高校最大的问题是权力结构失衡，表现在国家行政权力与学校自治性行政权力的失衡以及学术权力与行政权力的失衡。因此，就高校内部而言，学术权力与行政权力的协调是建立现代大学法人治理结构的关键。
　　
　　三、高校法人治理结构的构建
　　
　　建立高校法人治理结构的目的是：高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工、学生等利益相关者之间建立起有关学校运营与权力配置的一种机制和组织结构以及通过这种组织结构形成权、责、利划分，制衡关系和配套机制（决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等）游戏规则构成的有机整体。笔者认为，通过高校法人治理结构的构建，一方面可以提高学校的组织效率；另一方面可以找到不同治理结构的条件。高校法人治理结构包括财产权制度、决策制度、管理制度、制衡机制、激励约束机制、利益相关者共同治理等内容，它是一个系统工程，是建立现代大学制度的核心。目前，高校法人治理董事会制度、激励约束机制、财务管理模式等内容是建立高校法人治理结构急需解决的问题。
　　
　　（一）高校法人治理董事会制度
　　我国高等学校目前大多是政府创办并作为所有者委托校长进行管理。这种体制的所有者（委托人）权责利不够明确也不规范，所有者的作用缺位，对管理者（校长）监督与激励机制缺乏，组织结构缺乏制约与约束，涉及的各种经济活动仍然是低效率的。因此，借鉴现代企业和西方大学治理结构的做法，建立董事会制度，明确董事会与校长的关系，是高等学校法人治理结构的核心问题。
　　目前，我国社会经济正处在转型期，政府举办的高等学校董事会的组成可以有三种形式：一是政府主导型，以举办者为主体组成董事会，政府官员担任董事长；二是学校主导型，以办学者为主体组成董事会，举办或投资者参加董事会，高等学校党委书记担任董事长；三是社会主导型，以关注高等教育事业、与高等学校密切联系的社会人士组成董事会，董事长人选由举办者和办学者认为适宜的有影响力的人士担任。董事会的作用主要是制定学校的大政方针、发展目标与战略规划，通过学校年度财政预算，招聘和任免校长。据统计，目前我国已有100多所高校设立了不同形式的董事会或者理事会、基金会等，其中有的高校还建立了以股份制为基础的法人治理结构，中国高等教育学会2000年8月还成立了校董会研究会，这表明我国高校关注并对高校法人治理结构进行了有益的探索和实践。
　　
　　校长是治理结构的一个范畴，是高等学校法人制度的一个重要方面。校长在高等学校法人治理结构中的角色就是ＣＥＯ。校长执行董事会决议，向董事会负责。董事会与校长的关系体现在以下三个方面：一是董事会并不管理学校的具体和日常行政事务，其制定的政策方针由校长去具体实施。学校的日常工作主要是校长的职责，董事会招聘校长，校长向董事会负责；二是董事会抓大事，校长管理具体事务；三是董事会的主要职能是政策治理、战略管理，组织管理则授权和通过校长来实现。校长具体实施董事会确定的战略与规划，体现统一指挥和权责一致的管理原则。同时，在治理结构中，学术权力与行政权力实施耦合，建立有效的二元决策模式。一方面，通过设立校务委员会建立行政事务制衡机制，规范行政权力；另一方面，通过设立学术委员会建立学术事务制衡机制，加强学术权力，以建立科学的决策机制和运行机制。
　　我国现代大学制度的关键就是科学合理地构建高校法人治理结构。科学合理的高校法人治理结构能更好地处理国家作为投资者、政府作为管理者、学校作为办学者之间的关系，明确三者之间的权利和责任，从而使高校办学具有更大的适应性和灵活性。因此，建立现代大学法人治理结构，基础在大学，关键在政府，根本在法制。
　　
　　（二）高校法人治理激励约束机制
　　建立健全激励约束机制是构建高校法人治理结构的关键。就高校而言，激励约束机制的核心是协调举办者与办学者之间的利益关系，降低两者利益上的不一致，从而实现举办者利益的最大化。高校办学活动的知识性、专业性和学术性等方面的特点决定了它除重视物质激励外，更要发挥精神激励的作用。高校激励制度是一个人造的纵横交错的动态组织系统，包含着具备多种相关功能的组合因素。从横向看，高校激励制度运行系统包括教师激励系统、学生激励系统和管理激励系统，形成“教”、“学”、“管”三维坐标的激励机制网络；从纵向看，高校激励制度运行系统包括政策制度激励系统、思想工作激励系统、人文环境激励系统、民主管理激励系统和质量评价激励系统等五个方面。不论是横向组织系统还是纵向组织系统，它们都是既相互独立、又相辅相成的辩证统一体。
　　因此，现代大学激励制度设计要以建立现代大学制度为目标，以“教”、“学”、“管”为核心，以岗位责任和业绩挂钩为原则，扩大院系办学自主权，人事激励制度、科研激励制度、教学激励制度、学生激励制度以及年终考评制度等相互协调、相互配合，形成科学、合理、可操作的激励制度框架。应突出教学中心地位，向教师倾斜，特别加大拔尖人才和重大科研成果的奖励力度，注重物质激励与精神激励的结合，探索股权激励方式和知识、管理要素参与分配的机制，全面提高教职工的积极性和创造性，使所有教职工有所作为，最终实现高校改革与发展的战略目标，提高高校的核心竞争力。
　　
　　（三）高校法人治理财务管理模式
　　建立科学的财务管理体制和运行机制、实现高校资源的合理配置是高校法人治理结构的重要保障。随着社会主义市场经济的发展和大学独立法人地位的确立，大学的办学环境发生了很大的变化，其财务活动也呈现出新的特点：一是筹资渠道多元化，打破了传统的仅依靠财政拨款的筹资模式，由此高校必须关注财务风险问题；二是高校的发展战略都会面临人才竞争、设备竞争和制度的竞争；三是高校为了生存和发展及实现社会效益和经济效益双赢的目标，必须以绩效为导向，围绕绩效最大化的目标进行财务管理观念、制度、内容、方式等多方面的创新，以此构建现代大学财务管理模式。
　　１．在现代大学法人治理结构中，应建立校长领导下的总会计师制度。高校筹资多元化格局的形成，使高校真正成为面向市场的独立法人实体，高校的经济活动日趋复杂。设置总会计师专职主管学校的经济工作，直接对校长负责，有利于加强学校的宏观调控，统一运筹资金，综合平衡、协调各方面利益，实行科学决策，提高办学能力和投资效益，使学校经济工作做到良性循环。设置总会计师制度，建立健全总会计师经济责任制，应成为当前高校财务管理模式的重要内容。
　　２．将高校的筹资、融资和资本运营纳入财务管理之中，拓展高校财务管理职能。筹资、融资和资本运营是高校主动适应市场竞争、争取高校生存给养的行为，需要有长期战略、中期计划和短期目标，要求高校的财务管理具备财务预测功能、财务决策功能、财务控制功能和财务监督功能。因此，建议在计划财务处的基础上，设置筹资委员会和投资部，明确三者的职责，强化经济责任制，对贷款投资项目实行立项公开、论证公开和结果公开，自觉接受群众、银行和社会有关部门的监督，使学校领导和有关职能部门承担起财务安全与风险控制的责任。
　　３．建立高校财务信息披露制度。多元化的投资模式对高校财务信息提供的广度和质量提出了新的要求，即要求高校在财务管理体制上重新设计更为透明的财务信息披露制度，准确、及时地向利益相关者提供财务信息。高校作为自主办学主体对投资人承担受托责任，有责任将其接受委托资金的使用情况提供给利益相关者。我国高校目前的财务信息提供远不能满足投资多元化条件下对财务信息披露的要求。因此，应根据高校财务会计目标的要求，重新设计高校财务管理中财务信息披露的内容和方式。即：高校财务信息披露的内容应增加人才成本、固定资产折旧、筹融资情况和偿债能力等方面；披露的方式应通过网络定期向相关利益者及时披露，接受社会监督。
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