对地方政府影响房地产市场有效机制的思考

　　房地产市场对国民经济影响重大，保证房地产市场稳定良性运行，是政府的重要职责。然而现实中，政府对房地产市场的干预常常出现失灵。一方面表现为政府的无效干预，即政府调控的范围和力度不足或方式选择失当；另一方面表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。
　　
　　一、地方政府对房地产市场的干预手段
　　
　　地方政府主要通过城市建设、土地出让、经济适用房和廉租房的供给、信息发布以及制定相关政策等方法干预房地产市场。具体有以下几种：
　　一是通过城市建设和旧城改造干预房地产市场。地方政府对政绩的追求，会使其通过对公共资源的掌握和决策权力，上马很多不必要的形象工程。旧城改造的拆迁工程，则为房地产市场提供了大量的需求方。
　　二是通过土地出让干预房地产市场。在现行的土地制度下，政府是土地一级市场的唯一供应方，地方政府垄断土地一级市场。政府可以通过控制土地出让干预房地产市场，如果政府以此权力寻租，就会直接提高土地的开发成本。另外，当政府因政策原因希望引导房地产项目的开发时，在当前监督机制不很完善的情况下，政府部门易利用所掌握的权力进行寻租活动。
　　三是通过经济适用房和廉租房的供给干预房地产市场。经济适用房所使用的土地为政府划拨用地，开发成本中少了土地出让金一项，再加上政府限制了开发利润率，经济适用房的售价就远低于市场上的商品房。政府可以通过经济适用房和廉租房的供给影响市场上的房价，廉租房和经济适用房的供应是否得当，会对商品房价格产生相应影响。
　　四是在房地产市场信息的公布环节干预房地产市场。目前，政府通过房地产登记、交易的纳税状况、开发商项目建设审批等制度，成为市场上掌握信息最充分的一方，也成为房地产市场上最重要的信息供应方。通过市场信息的定期发布，能较大程度地影响开发商和消费者对未来的预期，从而影响供应与需求的变化。目前，很多地区都存在公布一次房地产开发量、竣工量等信息周期过长的问题。而有些地方政府为了加快本地房地产业的发展，利用对信息的垄断，在房地产市场较热的情况下推波助澜。
　　五是使用其它政策干预手段。目前许多地方政府都使用户口准入、移民等政策来刺激外来居民购买住房，增加当地房地产市场的需求。
　　
　　二、地方政府干预房地产市场的动机分析
　　
　　一般来说，政府对房地产市场进行干预是因为市场失灵，其目的是为了弥补市场缺陷。但在现实中地方政府干预不当的情况却屡见不鲜，究其原因，在于地方政府干预房地产市场的目的倾向追求自身的经济利益。
　　在现今体制条件下，政府作为一个独立的利益实体，其核心利益体现在地方GDP的增长和地方财政收支的平衡上。自1994年我国实行了分税制的财政体制改革以后，地方政府的财权与事权不对称，事权相对财权过重，地方政府财政收支状况捉襟见肘。与此同时，房地产市场的快速发展，使城市土地的出让成为地方政府重要的财政收入。以最大化当期财政收入和平衡财政为干预房地产市场的主要目的，地方政府便倾向推进房地产市场的发展。
　　另一方面，政府对经济利益的热衷和追求，必然导致政府官员工作重心的偏移。当官员把个人目的融入到房地产市场干预过程中，就会产生以求政绩为核心，求经济利益为重要内容的干预形式。
　　地方政府既是市场的监管者，又是市场的参与者。政府不仅是房地产一级土地市场的供应方，还通过旧城改造与拆迁成为一个间接的需求提供方。在房地产市场中地方政府以非市场主体的身分，去谋求利益，势必导致寻租行为的发生，推动房价提升。
　　
　　三、中央与地方政府干预房地产市场中的博弈关系
　　
　　在我国作为独立利益主体的地方政府，其功能和地位具有两个显著特点：一是地方政府代表中央政府，实行对本地区经济的管理和调控；二是地方政府执行中央的决定，争取中央的支持，以实现本地区经济利益最大化。从房地产市场的干预来看，上文已介绍地方政府具有很强的提高房价、推动房地产发展的动机，而从中央政府来看，调控房地产市场的主要目的就是防止房地产市场过热，引发泡沫，保证房地产业稳定发展。
　　在地方政府和中央政府目标不一致的情况下，产生了地方和中央博弈的可能性。当地方政府从中央政府那里获得了相对独立的利益和权力后，双方各自独立行动的结果，不可能达到从总体上看最优。从房地产市场的宏观调控来看，地方政府若从地方政府利益最大化的角度出发，很难切实有效地贯彻执行中央政府出台的抑制房地产市场过热的政策。下面通过建立一个完全信息静态博弈模型，分析地方政府和中央政府对此问题的博弈。
　　假定博弈的参与人有两个：中央政府C和某地方政府L，从中央角度来看，按照保证经济平稳持续较快发展的要求，C出台一项调控房地产市场的宏观政策，要求L控制房地产市场发展过快的趋势，中央政府的行动包括强制和默认地方政府贯彻此政策的行为。而L的动机则是希望本地房地产市场发展更快，地方政府的行动包括服从和不服从。可以构建博弈模型为：
　　
　　通过对博弈模型分析，可以发现，当e-g≥d时，地方政府肯定不服从中央政策，这时宏观政策形同虚设，仿若空文，这是中央政府最不希望看到的。e-g≥d有两种情况，一是政府选择不服从相对于选择服从的效用很大，一是中央政府惩罚地方政府不服从安排的力度过小。
　　中央宏观政策实施的理想情况是，提出政策后地方自觉服从政策要求，但这很难实现，因为地方有追求GDP的冲动，也就是说无法实现〔默认，服从〕这个均衡。从现实来看，有效贯彻中央的宏观调控政策，只能通过〔强制，服从〕实现。因此，要权衡中央与地方客观情况，合理利用现有财税、土地、产业、户籍等政策和政府绩效考核机制，建立地方政府有效干预房地产市场的机制。
　　
　　四、建立地方政府干预房地产市场有效机制的建议
　　
　　中央政府是否强制执行，取决于中央政府强制执行的成本c和是否强制某地方政府的收益差值f-f两个因素，c越小，f-f越大，中央政府强制执行的可能性就越大。地方政府是否执行中央宏观调控政策，取决于两个因素，一是地方政府不服从中央政策得到的惩罚d；二是地方政府服从中央政策时与不服从时的利益差e-g。若要地方政府切实有效实施宏观调控政策，需要增加d，即惩罚力度，并且缩小服从与不服从的利益差。以不同因素作为分析的出发点，提出以下建议。
　　（一）从中央政府缩小强制执行的成本c来看，可通过规划、户籍制度改革和信息发布平台的建立，约束地方政府的行为，减少强制执行的成本
　　第一，通过制订有效的空间规划，确定各地区国土空间开发的方向，科学调节地区房地产发展的结构和速度，通过具有法律效力的国土空间规划，有效制约地方政府干预房地产市场的行为。
　　第二，加快户籍制度改革步伐，使不同类型户籍与目前相关联的福利待遇相分离。增加人口迁移的自由度，促进人口合理集聚，这不仅是有效缓解因户籍福利差别给个别特大城市房价过快增长造成的压力，亦可避免现有差别化的户籍政策为某些地方政府所用，造成商品房需求方的非正常增加和房价的不合理增长。
　　第三，充分利用网络、报刊等各种信息平台，建立区域性土地信息的发布平台。建立健全信息发布平台，充分调动市场配置资源的基础性作用，使房地产市场成为充分竞争的市场，通过充分竞争形成合理的土地价格和房价，防止在土地出让过程中出现政府寻租和官商勾结的行为。
　　（二）从强制执行连锁因素产生的收益差来看，中央政府监管城市示范作用越明显，中央政府的收益越大
　　2006年中央政府对上海市房地产市场的整顿就是重要体现。在加快构建社会主义和谐社会进程中，中央政府将更加重视老百姓的住房问题。建议加强对北京、上海、广州、深圳等主要城市房地产市场的整顿和监管，对东、中、西各地区房价增长过快的城市进行重点监察，对发现的问题进行严厉处罚。
　　（三）从处罚力度d来看，可通过绩效考核、反腐监察、建立市场监管制度增加地方政府违规的成本
　　第一，科学制定政府公共管理绩效的考核标准，在考核体系中增加社会指标，特别是体现公平的指标，争取把房价控制在合理范围作为一项考核标准，并提出相应惩罚标准，适当减少GDP和财政收入因素给政府带来的压力，减少政府政策对房地产业的基本推动力。从增加中央惩罚力度来看，政绩考核机制的建立，切中肯綮。
　　第二，加强对政府有关土地、房地产部门的反腐监察工作，特别是对土地出让过程中政府行为的监察。一级土地市场由于政府的垄断，容易滋生腐败。加强这方面的反腐工作，是增加惩罚力度的重要途径。
　　第三，建立和完善房地产开发、销售等市场监管制度规章体系，约束地方政府寻租行为，确保房地产销售市场信息对称、公平交易，切实降低交易成本。
　　（四）从地方政府贯彻政策前后的收益差e-g来看，中央政府应给予财政支持，增加地方政府贯彻中央政策的收益
　　第一，对保证房价平稳增长的地区，中央政府应该在财政上给予鼓励支持。可以通过合理的财税政策，减少地方政府因贯彻宏观调控政策的收益差值，调动地方政府贯彻中央宏观调控政策的积极性。
　　第二，对提供经济适用房和廉租房的地区，中央财政应给予财政支持和补助。地方政府建设经济适用房和提供廉租房时，所划拨的土地几乎无收入，从动机看，地方政府很难有积极性开展此项工作，建议中央财政给予补助，提高地方政府发展经济适用房和廉租房的积极性。
　　（作者单位：国家发展改革委发展规划司）