天津滨海新区综合配套改革进展情况调研报告

　　天津滨海新区是国务院批准的三个国家综合配套改革试验区之一，为了追踪综合配套改革的进展情况，前不久，国家发展改革委经济体制与管理研究所课题组赴天津进行了实地调研。
　　
　　一、基本情况
　　
　　滨海新区位于天津东部临海地区，包括天津港、开发区、保税区三个功能区和塘沽、汉沽、大港三个行政区以及海河下游工业区。
　　滨海新区自1994年成立以来，综合经济实力明显增强：地区生产总值由1993年的112.4亿元增长到2006年的1960亿元，增长17.4倍，年均递增24.6%，2006年占天津市生产总值的45%；人均地区生产总值达到135172元，按7.8元/美元的汇率换算是17329美元；财政收入由1994年的23.6亿元，增长到2006年的381亿元，增长16.1倍；外贸出口总值由1994年的5.03亿美元，增长到2006年的226.2亿美元，增长45倍。形成了电子通讯、石油开采与加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工等七大主导产业。按照滨海新区未来主要经济发展指标规划，滨海新区生产总值到2010年将达到3200亿元，相当于2004年的天津市经济总量；到2020年，达到1万亿元，15年年均递增13.5%。
　　2006年4月26日国务院正式批准天津滨海新区进行综合配套改革试点，天津滨海新区成为继上海浦东新区之后第二个国家综合配套改革试验区。《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》对滨海新区综合配套改革提出了基本要求：试验区要按照党中央、国务院的部署并从天津滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施。要坚持重点突破与整体创新相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克面上共性难题相结合，不断拓展改革的领域，通过综合配套改革推进天津滨海新区的开发开放。《意见》对滨海新区的未来发展进行了明确定位：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。
　　
　　二、综合配套改革试验的进展情况
　　
　　按照国务院的《意见》精神，结合滨海新区的实际情况，天津市和滨海新区认真研究，综合部署，积极推进，在多个方面取得了进展。
　　（一）总体方案基本形成
　　按照党中央、国务院的部署，去年天津市制定并递交了滨海新区综合配套改革试验总体方案。方案总的设想是，以中央关于深化经济体制改革的一系列重要指示为指导，以转变政府职能和深化企业、科技、金融、土地、涉外经济体制等改革为重点，率先建立比较完善的社会主义市场经济体制，创新有利于转变经济增长方式和促进经济社会全面协调可持续发展的机制，探索新的区域发展和新型城市管理模式，推进全国新的历史阶段的改革。同时，结合滨海新区的实际，确定企业改革、科技体制、涉外经济体制、金融、土地、农村体制、城乡规划管理体制、社会事业和社会保障制度、资源节约和环境保护、行政管理体制十个方面的具体改革内容。
　　（二）部分措施已经开始实施
　　1．金融体制改革有所创新
　　一是总规模为200亿元的渤海产业投资基金于2006年底正式挂牌成立，首期由6家公司募集的60.8亿元的投资基金已到位，目前正在遴选项目。二是滨海创业风险投资引导基金已经初步建立，20亿元财政资金已经到位，其运作将采用“引导基金”的模式，即政府创立的基金并不直接投资企业项目，而是作为母基金，由母基金投资带动各个专业投资子基金，再投资于专业创投企业，以发挥导向和补位作用。这种模式已经得到国家科技部、发改委等部门的认可，并正努力将这种模式推向全国。三是中国保监会已确定天津滨海新区为全国保险改革实验区，争取在保险企业、保险业务、保险市场、保险开放以及金融综合经营和保险资金运用等方面的重大改革创新措施在天津先行先试。四是渤海银行设立了投资银行部，银行业务将逐步扩大。五是天津港财务有限公司去年年底开始营业。这是天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区以来设立的首家非银行金融机构，天津港财务有限公司将为天津港集团各成员单位提供办理财务和融资顾问、信用鉴证及相关的咨询、代理业务，协助成员单位实现交易款项的收付等多项服务，将提高天津港集团公司的资源融入能力，降低整体的融资成本，提高企业的经济效益。六是滨海新区将进行征信体系试点试验。天津开发区与人民银行天津分行签订滨海新区信用体系建设合作备忘录，将滨海新区作为人民银行信用体系建设试点地区，有关征信体系建设的新思路、新措施在新区先行先试，建设全国征信体系示范区。
　　2. 涉外体制改革加快步伐
　　一是经国家外汇管理局批准的7条外汇管理体制改革试点已经开始进行，改革内容包括：改进外汇经常项目监管方式，改变强制结售汇制度，逐步取消核销制度，实行居民和企业意愿结汇和自由购汇，扩大外汇使用，放宽人民币购汇，通过合格投资机构，将人民币换成外币，扩大对外投资，并允许试点企业开办离岸金融业务等。二是国内面积最大的东疆保税港获国务院批准，东疆保税港是我国批准设立的第二个保税港区，也是目前中国面积最大的RdkwsHiY43FmVvjMOdjtBg==保税港区，现已围海造陆10平方公里，年底就可进行首期封关运作。三是海关总署为支持天津东疆保税港区建设大型综合性海关保税监管区域，向天津海关和海关总署驻天津特派办印发了《海关总署关于支持滨海新区开发开放的总体意见》，推出14项具体措施来支持天津滨海新区开发开放。四是天津海关将深受企业欢迎的“一点通全关”服务进一步延伸，助推“大通关”。天津海关通过不断修订和完善相关措施，有效缩短了货物滞港时间，大大加快了口岸物流速度。
　　3. 土地管理制度改革起步
　　土地管理体制改革是国务院对天津滨海新区改革提出的一项重要任务，今年的天津市土地工作会议确定主要从六个方面推进滨海新区土地管理制度改革：一是创新滨海新区土地利用规划管理模式，建立区域性土地利用规划体系，突破现有行政界限，将滨海新区土地利用总体规划纳入法定规划体系，年内完成规划的编制和报批。二是实行土地征收和农地转用相对分离，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据滨海新区土地利用总体规划，将滨海新区五年城镇建设涉及的农地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农转计划指标，适时实施农地转用，保障重大工程项目用地供应。三是建立征地补偿和被征地农民安置新机制，将保障农民“生活水平不因征地而降低”和“长远生计有保障”纳入征地区片综合地价，并开展留地安置、集体建设用地土地使用权作价入股、土地股份合作等多种征地安置模式试点。四是试行集体建设用地土地使用制度改革，改革集体建设用地使用权取得和流转制度，完善土地配置方式，推进农村集体建设用地流转。五是改革土地收益分配使用管理制度，完善土地收益基金专项管理，优化土地收益的支出使用结构，促进土地可持续利用。六是完善耕地保护制度，探索耕地占补平衡的多种途径和方式，以优先保障滨海新区发展为原则，为滨海新区的发展提供土地资源保障。
　　4. 新区区域空间规划引入主体功能区概念
　　一是滨海新区构建了科学合理、效应聚集、城镇与功能区相配套，人口与资源环境相协调的功能区布局，即“一轴、一带、三个城区、八个功能区”的空间布局：一轴，沿着京津塘高速公路和海河下游建设高新技术产业发展轴；一带，沿着海岸线和海滨大道建设海洋经济发展带；在轴和带的T型结构中，建设以塘沽城区为中心、大港城区和汉沽城区为两翼的宜居海滨新城；八个功能区，先进制造业产业区、滨海高新技术产业园区、滨海化工区、滨海中心商务商业区、海港物流区、临空产业区、海滨休闲旅游区、临港产业区。二是天津市编制《天津滨海新区生态建设与“十一五”环境保护规划》，明确了生态区建设的重点领域和主要内容。
　　
　　5. 探索建立循环经济示范区
　　探索和创新有利于转变经济发展方式的机制是滨海新区作为国家综合配套改革试验区的一大重要任务，滨海新区发展循环经济探索大体上分为两个方向，一个方向是以电子信息、汽车等高新技术较为集中的开发区如何发展循环经济的探索，另一个方向是以高污染、高消耗产业为主的石化类产业等如何发展循环经济的探索。今年滨海新区将首先在两个方面进行这方面的探索，一是重点打造四大生态工业示范园区，包括：建设开发区生态工业示范区，形成品种多样、链条紧密、资源闭合流动、有效利用的新型生态工业结构；规划大港石化产业循环经济示范区，解决好废弃物的综合利用和有效处理；推进汉沽电水盐联产循环经济示范区建设，依托北疆电厂，建设超临界高效清洁燃煤发电机组和低温多效海水淡化装置；加快建设海河下游石油钢管和优质钢材循环示范区，推进行业的整体集成、系统优化，大幅度降低水资源和能源消耗。二是通过有目的地引进产业链条中的空缺企业，不断完善汽车、石化、冶金、电力和海水淡化四条循环经济产业链。
　　（三）2007年综合配套改革有望取得突破性进展
　　滨海新区综合配套改革总体方案确定的十项内容2007年已全面启动，其中下面五项将作为重点推进，有望在年底前取得进展。
　　建设现代金融服务体系。金融改革和创新是滨海新区综合配套改革的近期重点之一，主要包括四个方面。其一，在搞好渤海产业投资基金试点基础上，鼓励发展各类功能的产业基金，发展创业风险投资基金，进行房地产投资信托试点，发展集合资金信托业务，把天津逐步建设成中国产业基金发行、管理、交易、培训、理论研讨中心。加快天津企业集团的发展，培育一批销售额超过百亿、千亿元的大型企业集团。同时开展房地产、工业企业固定资产等资产证券化业务。其二，开展金融机构综合经营。允许有条件的商业银行在天津设立机构办理证券、保险、金融租赁业务。允许保险企业集团或以保险业为核心的金融控股公司到天津成立机构办理银行、证券业务。同时整合天津各类地方金融企业股权，设立金融控股公司，控股参股银行、保险、证券等金融企业。其三，培育和发展金融市场主体。设立和引进中外资银行、投资银行、金融租赁、货币经纪、专业保险和再保险、信托投资等各类法人机构。适当组建具有新服务功能的金融机构。支持中德住房储蓄银行重组成为中低收入者服务的住房信贷银行。其四，适应外汇管理体制改革不断深化的需要，经批准后进一步扩大滨海新区外汇管理改革先行先试的范围和内容。
　　进一步推进涉外经济体制改革。以东疆保税港区建设为重点，推进国际贸易、航运、物流和口岸管理体制改革。借鉴国际通行做法，积极探索海关特殊监管区域管理制度创新，以点带面，推进区域整合。落实新区与新加坡、日本和韩国签订的合作协议，加强与东北亚对外开放特殊政策区的经贸合作。
　　加快土地管理创新。建立滨海新区区域性土地利用规划体系，试行土地征收和农用地转用相对分离制度。开展多种形式的征地安置模式试点，实行征地区片综合地价制度，探索实现耕地占补平衡的多种方式。完善海洋功能区划，加强监督管理海域开发。
　　促进科技创新体系发展。以规划建设滨海高新区为重点，创新科技开发与管理模式。健全科技投融资体系，加快设立滨海创业风险投资引导基金，建立科技投资基金股权转让机制，促进科技成果市场化。
　　创新人才流动机制。
　　创新行政管理体制。加强新区管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大项目等方面的组织领导职能，建立市政府各部门与滨海新区条块互补、职能整合的工作机制。促进经济功能区的开发建设功能向行政区延伸，行政区的社会管理和公共服务职能按属地管理原则向经济功能区延伸。明确新建产业功能区的管理主体，完善职能和事权。
　　滨海新区的综合配套改革处于起步阶段，观念、政策、体制、机制等多种矛盾错综复杂，各种利益关系尚未明朗，许多问题正在逐步解决。当前最突出的问题有两个方面：一是行政区划复杂，新区行政管理体制不顺；二是科技创新体系进展缓慢，自主创新能力建设不足，离建设创新型国家和自主创新战略还有不小的差距。
　　
　　三、政策建议
　　
　　滨海新区的改革具有进一步深化经济体制、政治体制改革试验和示范作用，对于促进我国改革与发展有着十分重要的作用，必需把握好综合配套改革的正确方向，处理好已经出现的和可能出现的问题。
　　（一）加快相关配套法律体系的建设
　　国家综合配套改革试验区的提出本身就是一个历史性的创新，其本质也是先行先试，必然要在一定程度上需要突破一些旧的条条框框，因此要求综合配套改革试验区的法律地位得到认可，有利于其突破体制束缚，进行体制创新。
　　（二）探索解决行政管理体制不顺的问题
　　理顺滨海新区的管理体制，是滨海新区的当务之急。建议取消原有的行政区和功能区，形成一个一级行政区即滨海新区以及包含八个功能区的新布局。比起其他区划管理体制改革的方案，这个方案确实更具难度，涉及到较大的人员以及机构调整，因此要求有缜密周详的安排和计划。但取消原有的行政区划建立滨海新区一级行政区是理顺滨海新区行政管理关系的最彻底的方案，长期来看，对滨海新区的快速发展有着重要的积极意义。
　　（三）加强自主创新能力建设
　　天津滨海新区作为国家综合配套改革区，必须要增强自主创新能力，肩负起改革示范这一重担，走出区域创新发展的路子。要依托天津的产业基础和良好的发展势头，借助近距离首都北京的科研能力，引导北京和中央的一些研究院所、大专院校的研究成果到滨海新区去实现产业化，创造一批有自主知识产权的名牌产品。同时也要注重对国外先进技术的甄别、引进、吸收、消化和再创新，提升滨海新区的技术水平。
　　（四）发挥优势，提高资源、土地和港口的利用水平
　　一是要对自然资源如原油、天然气等进行战略规划、集约开发。二是加大土地管理力度，注重土地的集约使用和开发。三是加强港口的功能开发和功能整合，提高港口集约使用率。当前，一是要加大天津港口尤其是目前正在建造的东疆保税港的开放程度，充分发展集装箱中转业务，形成和国际大港口尤其是韩国和日本港口竞争的有力力量。二是加强天津港和大连港、烟台港的关系能量整合，减少重复投资，成为有效提升京津冀和环渤海地区对外开放水平的重要窗口，使这一地区更好地融入国际经济，释放潜能，增强竞争力，同时也为腹地经济发展更好地服务。
　　（课题组成员：李振京（执行组长）、李建新、郭冠男、冯冰、张林山、郑欣）