“规范和促进城镇灵活就业政策研究座谈会”观点

　　近日，国家发改委就业和收入分配司组织国务院有关部门、部分高校和研究机构的专家学者，召开了关于“规范和促进城镇灵活就业政策研究座谈会”。与会者着重就如何规范和促进城镇灵活就业的问题，进行了热烈务实的讨论。
　　
　　张东生（国家发改委就业司）：
　　实现社会就业比较充分是建设社会主义和谐社会的重要内容，党中央对就业这一民生问题高度重视。目前就业形势依然严峻，就业工作也面临着一系列问题，如产业结构升级和技术进步可能在短期内会造成就业岗位的减少；淘汰落后产业、产能过剩调控等，也会伴随就业岗位的减少和转移；高校毕业生规模逐年增加，就业压力持续增大；另外还有大量的农村劳动力需要转移等问题，这都会对就业带来较大压力。灵活就业是就业的重要内容，规范和促进灵活就业是今后就业工作的重点之一，必须做好这项工作。
　　就业多元化是一种趋势，发改委高度重视灵活就业问题。目前对灵活就业还存在很多争议，政策取向还有待于进一步讨论。发达国家和其他发展中国家的经验可以为我们借鉴，但同时也要考虑到我国的实际情况，考虑到不同发展阶段的要求。政府在最大限度提供正规就业的同时，也应该结合各地的实际情况，规范和促进灵活就业。我们在调研中发现，各地已进行了有益的探索。
　　
　　胡德巧（国家发改委就业司）：
　　研究灵活就业问题，开展灵活就业工作，要把握“六个要分开”和“三个不能分开”。
　　“六个要分开”：一是国际的和国内的灵活就业要分开。各国对灵活就业的界定不同，政策取向也不一致。法国不允许非正规就业的存在，印度则专门成立了政府非正规就业管理机构，而澳大利亚等国家政府则正在促进灵活就业发展。国外的灵活就业与我国的灵活就业也有不同。国内各地的灵活就业在界定和政策措施方面也不完全一样。二是理论的与现实的灵活就业要分开。目前，理论上的灵活就业量大面广，思维活跃，而现实政策覆盖的灵活就业则是量小面窄，即要解决关键问题和突出矛盾。三是非正规就业与灵活就业要分开。非正规本身有负面的含义，不利于就业多元化和就业政策的完善，使用灵活就业的概念具有更为积极和现实的意义。四是过去的与现在的灵活就业要分开。灵活就业在市场经济发展之前就已经出现，但与改革开放以后出现的灵活就业比较，在形式上和内涵上都发生了较大的变化。我们应该更加关注当前灵活就业的新形式和特点。五是现在的与将来的灵活就业要分开。现在的就业政策对灵活就业是有限制的，如很大一部分灵活就业现已排除在政策扶持范围之外。将来应逐步建立统一的政策和法律框架，将各类企业、各类就业形式纳入其中。不能以现在的政策为依据限制将来灵活就业的发展。六是大灵活就业和小灵活就业要分开。从广义上来看，三次产业中都有灵活就业存在，但目前人们的眼光主要是面向“小灵活”。这就是当前政策的重点，主要关注的是服务业和第二产业中的灵活就业，对第一产业的灵活就业则采取其他形式的政策措施。
　　“三个不能分开”：一是公有部门和非公部门灵活就业政策不能分开。个体和私营等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在灵活就业政策上不能区别对待，不能有任何歧视。二是城市劳动者与城市农民工灵活就业政策不能分开。目前，进城务工人员越来越受到普遍重视，但农民工的地位还有待于提升，对农民工灵活就业政策有待于完善。三是统一劳动力市场建设的政策和体制不能分开。目前劳动力市场分割的局面依然存在，缺乏有机的统一性。同时，就业市场城乡分割、地区分割、政策和体制分割的现象还较为明显，不利于扩大就业工作的统一协调推进。必须从加快政府体制改革、转变和理顺政府职能入手，从根本上解决这一问题。
　　
　　李占武（劳动和社会保障部）：
　　根据2006年17省24城市的调查估算，下岗失业人员中从事灵活就业的占30—40%，其中西部地区达到40—50%，而且其比例呈进一步上升趋势。
　　灵活就业比重增加，主要有三方面的原因：一是部分年龄较大、技能较低的下岗失业人员，为生计所迫，被迫从事灵活就业；二是部分企业为降低用工成本，倾向于选择劳务派遣等灵活就业方式；三是随着就业观念的变化，部分较高专业技能的劳动者自愿选择灵活就业。其中社区、餐饮、家政服务以及企事业单位后勤保障人员是灵活就业的主要行业。突出表现为劳动关系不固定、就业岗位不固定、工作时间不固定、收入不固定等特征。
　　规范和促进灵活就业，应重视解决下面几个问题：（1）当前，对灵活就业没有统一明确的标准。建议国家制定原则性的规定，各地根据实际情况进行细化。（2）灵活就业的稳定性较差，多数没有劳动合同，基本权益难以得到有效保障。即使被用人单位雇用的，其工作条件、工资福利待遇等与正式职工存在明显差别。建议加大对企业用工的监督，制定简单易行的劳动合同文本；允许建立多元劳动关系；完善落实最低工资标准制度。（3）扩大享受就业扶持政策的范围，如适当放宽社保补贴限制，从下岗失业人员的就业困难群体扩大到所有灵活就业人员。
　　
　　荆德刚（教育部高校学生司）：
　　高校毕业生就业形式日趋多元化和多样化，灵活就业已经成为一种重要形式。高校毕业生灵活就业主要包括两种类型，一是自由职业，主要是以个体劳动为主，如作家、自由撰稿人、翻译、中介服务、某些艺术工作者等；二是自主创业，主要指创立企业，或是新企业的所有者、管理者，包括个体经营和合伙经营。
　　高校毕业生中灵活就业的人数和比例逐年上升。2004年289万高校毕业生中有41万从事灵活就业，占14.7%；2005年338万毕业生中灵活就业者51万，占15.7%；2006年413万毕业生中灵活就业者85万，占20%。毕业生学历与灵活就业的比例成反比，学历越高，从事灵活就业的比例越低。如2006年85万灵活就业者中，研究生占0.5%，本科32.3%，高职高专67.2%。
　　高校毕业生从事灵活就业主要的问题，一是社会保障没有着落；二是异地灵活就业毕业生难以在当地落户；三是游离于现行社会管理体系外，形成管理真空，也普遍缺乏归属感和安全感；四是部分毕业生和家长并不认同灵活就业；五是缺乏相关法规，发生纠纷时难以维护自己的合法权益。
　　针对高校毕业生灵活就业中存在的问题，教育部门建议，由国家发改委和劳动部牵头，出台专门的政策措施，解决灵活就业毕业生的社保、落户和社会管理等方面存在的问题；加大对自主创业和灵活就业毕业生的扶持力度，在小额担保贷款、税费减免、创业培训、劳动人事保障代理服务等方面，出台更便捷有效的政策措施；劳动保障监察、人事劳动仲裁等部门严格执法，在劳动关系形式、社会保险缴纳和保险关系接续方面提供保障，严厉查处损害灵活就业者合法权益的部门和企业；对灵活就业有困难的高校毕业生，纳入社会救助体系，放宽救助条件和标准，促进高校毕业生灵活就业方式的健康发展。对于反就业歧视问题，希望能够列为就业促进法的重要内容。
　　
　　侯岩（国家发展改革委社会司）：
　　政策落实到位是解决大学生就业问题的关键。大学生灵活就业与普通劳动者不同，越发达的地区灵活就业比例越高，高新行业中灵活就业比例较高。大学生就业已经引起高度重视，也出台了相应的政策措施。关键是如何把已有的政策落实到位，如小额贷款、劳动代理关系等问题一直没有得到很好解决。
　　
　　李娜（农业部）：
　　农村劳动力转移就业是灵活就业的主体之一。近年来，全国农村劳动力外出就业规模平稳。据全国农村固定观察点调查监测，2006年农村外出就业劳动力总数达到11891万人，比上年增加了705万人。其中，绝大部分可以归为灵活就业的范围，其突出的特点是工作强度大，工作条件差，缺乏社会保障。2006年参加城镇职工基本养老保险的农民合同工只有1417万人，仅占外出就业农民工总量的11.9%；参加城镇职工基本医疗保险的农民合同工2367万人，也只占外出就业农民工的19.9%。工伤保险的覆盖率相对略高，约在88%左右。
　　
　　目前，需要进一步研究灵活就业与农村劳动力就业的关系，明确政府在规范和促进灵活就业中的作用，统筹考虑农村、城镇灵活就业问题。
　　
　　李群（财政部社会保障司）：
　　灵活就业者享受财政扶持政策尚存在限制。财政扶持政策是再就业政策的重要内容，如税收优惠、小额担保贷款、社保补贴等。但是，再就业政策扶持对象以国有企业下岗失业人员为主，虽然2005年以后有所扩展，但仍有不少灵活就业者仍然不能享受相关扶持政策。一个重要原因是对灵活就业缺乏明确的可操作性的界定，各项社会保险仍然是建立在传统就业方式基础上，如失业保险、工伤保险只能覆盖有单位的员工；养老保险、医疗保险都有专门针对灵活就业群体的政策，但只覆盖有劳动合同的农民工。劳动法、劳动合同法的规定还没有得到充分执行、落实。
　　
　　王时浩（民政部）：
　　社区服务业是扩大就业的增长点之一，也是灵活就业的重要平台。目前主要的社区就业形式包括：（1）通过社区服务中心、站、点或设施安排就业，截止2006年底约安排从业人员337.6万人；（2）通过社区居民依法选举，让下岗失业人员在社区居委会就业，截止2006年底全国社区居委会成员约44.3万人；（3）加快公共服务覆盖社区步伐，开发社区管理和社区服务岗位，聘用下岗失业人员和大学生从事社区服务；（5）通过福利彩票销售点可安排数十万人就业；（6）通过社区公益性岗位安排下岗失业人员，如社区民间组织管理人员、慈善超市工作人员、享受低保人员情况复核员等。
　　目前社区灵活就业存在的主要问题有：社区就业岗位还没有充分挖掘，有些领域社区居民有服务需求，但没有提供相应的服务，如邻里关系协调、亲子促进等服务。社区灵活就业岗位以劳动密集型岗位为主，专业化水平低，而社区发展急需的社会工作专业人员严重缺乏。由于缺乏相应的政策支持，也造成了专业人才不愿来社区工作，或者来了也留不住。社区就业优惠政策目前仅面向公有、非营利机构，非公有、经营性社区就业在经营场所、资金等方面都面临较大的困难。另外，灵活就业中的多重劳动关系、社会保障等问题也日益突出。
　　韦向群（国家发展改革委中小企业司）：
　　中小企业是就业增长的主渠道。据统计，我国300人以下小企业占法人企业的90%以上，7人以下小企业约占1/3。中小企业雇佣临时工和季节工的情况比较普遍，其中既有降低用工成本的考虑，也有行业特征因素，如农产品加工、服装加工等往往根据订单雇佣，很多脏、重、危险岗位也多由临时工承担。目前，临时工在中小型生产性企业中约占20%，加工企业中达到70—80%。服务业中也大量使用临时工和季节工。
　　临时工一般工作稳定性和工作条件较差；工资水平较低，以计件工资为主，一般接近最低工资标准；月工资、小时工资均低于企业职工工资平均水平；保障水平也较低，多数无劳动合同，个人也没有能力缴费参保。另一方面，中小企业又普遍面临招工难的处境，如加工型企业，熟练技术工人严重短缺，招收新人导致岗位培训费用加大。稳定的临时工和季节工待遇出现改善趋势，但工资拖欠现象仍时有发生。
　　针对中小企业就业中存在的问题，应一步完善相关法律，在工资福利待遇、社会保障、劳动合同等方面有针对灵活就业的明确规定，加强劳动合同的管理和劳动权益的维护。加大对微型企业的政策扶持，鼓励创办个体私营企业，对自雇型企业提供税收、场地、社保补助等方面的扶持。完善社保体系，设计适应劳动力流动、可以连续计算的社保交费卡，实行保费减半征收等扶持措施。健全就业和社会保障服务体系，提供签订合同指导服务，加强劳动监察。完善工会组织，扩大工会覆盖面。
　　
　　常凯（中国人民大学劳动人事学院）：
　　灵活就业是一个全球性的问题。在全球化背景下，随着产业结构调整和国际竞争的日趋激烈，雇主倾向于降低成本而改变用工方式，是灵活就业问题越来越突出的主要原因。从发达国家来看，灵活就业比重并不高。如加拿大2000年灵活就业仅占就业总量的3%左右。而在发展中国家，灵活就业的比重相对较高。灵活就业的主体，应该是主动的高端人群和被动的低端人群，如果中端人群也大量存在灵活就业方式，显然是有问题的。
　　政府对于灵活就业应该有明确的定位。灵活就业是对劳动力市场的一种补充，但不能取代正规就业。灵活就业降低了企业成本，却加大了社会成本。从企业用工来看，从短期内灵活就业可以降低企业成本，但长期内对企业用工安全有不利影响。
　　国际劳工组织对灵活就业的基本态度是重视其作用，同时提供更好的保护。我们在实际工作中往往看重前者却忽略后者，劳工的权益得不到有效保障。研究就业问题，不能以促进就业为最终目标，还要考虑到就业后出现的问题，需要继续完善劳动力市场政策。
　　
　　吴要武（中国社科院人口所）：
　　2003年以来，劳动力需求迅猛扩张，导致农村剩余劳动力接近枯竭，也使非正规就业者开始减少。近年来普通劳动力短缺和工资的快速上涨，预示中国劳动力供求关系的拐点已经出现。对城镇劳动力市场来说，将迎来非正规就业的正规化。由此带来的政策含义在于：（1）继续保持经济高速增长态势，为非正规就业者向正规就业转变创造条件。（2）改善劳动力技术结构，鼓励企业为劳动者提供培训，鼓励企业与劳动者建立稳定的雇佣关系。（3）增大对普通劳动者的技术培训投入，促进就业岗位增长，也改善劳动者就业岗位质量。（4）鼓励东部劳动密集型产业向中西部转移，不要让这些劳动密集型产业过早流出中国。
　　杨宜勇（国家发展改革委宏观院）：
　　灵活就业需要在争论中达成共识。中国政府在研究正规就业以外的就业问题时，偏好用灵活就业或者弹性就业之类的中性概念；而国际上多数使用非正规就业的提法。目前，关于非正规就业，还需要进一步澄清以下几个方面的问题：非正规就业是劳动者自愿选择还是无奈之举；是转轨经济的暂时现象还是就业常态；是经济社会发展的进步还是倒退；非正规就业者的收入水平太低还是大有潜力；政府应该打压还是规范促进。以上问题需要在争论中逐步达成共识，才能作出正确的政策选择。
　　
　　张本波（国家发展改革委宏观院）：
　　完善社会保障制度是促进灵活就业的核心目标之一。社会保障缺失是灵活就业面临的一个重要问题。社会保障范围逐步扩大是必然趋势，各类社会保险的保障人群也都从最初政策设计的国有企业职工，逐步扩大到城镇单位就业职工，再扩大到个体工商户和灵活就业者，并覆盖到合同制的农民工。但总的来看，城镇灵活就业者（包括农民工）参加社会保险仍存在一定的障碍。2006年城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的参保人数分别占城镇就业总数56.7%、40.9%、41.1%和36.3%，未参保人员中主要为个体从业人员和灵活就业者。农民工参加养老保险和医疗保险的比例都在农民工总数的20%以下。虽然农民工也可以选择农村社会养老保险和新型合作医疗，但却面临工作生活和保障分离的状态。现行的社会保障制度是按照传统的城镇正规就业设计和运作，如主要面向单位就业、要求就业的稳定性和缴费的连续性等，并不完全适合灵活就业的特点。消除社会保障覆盖真空、向灵活就业者提供可及的社会保障，适应灵活就业特点、提供可选择的多种保障制度组合，是完善社会保障制度的重要内容。
　　
　　王列军（国务院发展研究中心社会部）：
　　处理好灵活就业与正规就业的关系。在就业压力相对较大的形势下，采取相对灵活的劳动力市场安排有利于实现充分就业，其积极作用值得充分肯定。但规范和促进灵活就业，需要处理好三个方面的关系：（1）需要较好地平衡劳动力市场的灵活性与企业责任之间的关系，如果劳动力市场安排过于灵活，缺乏正常的劳动关系和基本的劳动保障，则会损害劳动者的权益。因此，灵活就业的劳动力市场安排应以劳动法为底线，切实保障灵活就业者的基本权益。（2）在促进灵活就业的同时，还应着重创造正规就业机会，当前应特别注重挖掘公共服务部门的就业潜力，如财政供养人员占总人口的比例，发达国家一般在10%左右，而我国仅为5—6%。（3）正确处理灵活就业与产业结构升级、自主创新之间的关系。灵活就业为企业提供了大量廉价劳动力，却不利于技术积累和人力资本积累，因此，要促进企业的长远发展和经济增长方式的转变，增强自主创新能力，必须处理好灵活就业和技术积累、人力资本积累之间的关系，避免过度灵活的劳动力市场安排。
　　
　　杨燕绥、胡乃军（清华大学公共管理学院）：
　　灵活用工不能与非规范就业划等号。发展中国家的一个普遍现象是仍将灵活用工视为非规范用工，一方面无法保护灵活用工者的权益，另一方面无法实现灵活用工在促进就业方面的积极的社会效应。而经济发达国家，自20世纪80年代以来，劳动立法和劳动合同开始向灵活用工方向发展。其主要特征是（1）覆盖面广且不断扩大，既包括服务业、运输业、制造业，也包括公共管理、教育及科研领域，不仅仅局限于技术含量低的工作中，也适用于高技术要求的工作岗位。（2）形式灵活多样，兼职、临时工越来越普遍，企业内部普遍适用倒班、加班、弹性工作时间制等来调节劳动时间，劳动合同被分解为1/2、1/3、1/4、1/5甚至1/10。（3）功能多样化和效益多元化，不仅可以降低生产成本，而且可以满足雇员工作选择和家庭安排需要，还可以作为一种暂时的就业渠道增加就业机会。（4）法律保障，就业保障方面的法律法规较为完善，特别强调保障雇佣制度的公平性和合理性，强调保护灵活用工者的合法权益。
　　规范灵活用工的弹性就业机制可表述为“一个核心目标和四个条件”的运行模式。其核心目标是“灵活用工和个人创业”，四个条件分别为：具有弹性的就业政策是保护灵活用工的指导要件、劳动法律是承认灵活用工的约束要件、社会保障是支持灵活用工的辅助要件、社会服务是发展灵活用工的基本要件。