认真贯彻落实党的十七大精神 全面开创区域协调发展新局面

　　刚刚胜利闭幕的党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的会议。胡锦涛总书记的报告，科学回答了党在改革发展关键阶段举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的发展目标继续前进等重大问题，对实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署。十七大报告对促进区域协调发展有许多新的精辟的论述，强调要推动区域协调发展，优化国土开发格局。我们要认真学习、深入领会十七大关于推动区域协调发展的有关内容，并用于指导我们的工作，切实贯彻到实际工作中去。
　　
　　一、近年我国区域发展的新特点及存在问题
　　
　　近年来，在科学发展观和区域协调发展战略的指引下，各地区经济又好又快发展，我国区域发展呈现出增长较快、布局改善、结构优化、协调性增强的良好态势，主要表现在以下五个方面：
　　1、区域发展的协调性明显增强。“十五”以来，特别是近两年来，“四大板块”均呈现出强劲的发展势头。特别可喜的是，在各大板块发展普遍提速的情况下，广大中西部地区表现出更为强劲的增长势头，主要经济指标的增速均接近或快于东部地区。
　　从生产总值增长速度来看，呈现出明显的缩小趋势；从地区人均GDP增长速度来看，也呈现出趋于缩小的态势；从投资、消费和进出口贸易增长看，广大的中西部地区大多数指标增速已经接近或快于东部地区。
　　2、区域发展的活力和主动性显著提高。近年来，随着区域发展总体战略的实施以及一系列促进区域协调发展政策的相继出台，欠发达地区发展的基础条件，包括基础设施状况、投融资环境、体制政策环境等都得到了明显改善。特别是随着资源要素价格改革的不断深入，资源富集区和输出地区获得了更多的发展空间和体制保证，欠发达地区的发展活力竞相迸发，发展思路更加清晰，自我发展能力明显增强。
　　3、重点地区对区域发展的带动作用更加明显。区域经济增长，在很大程度上取决于区域内增长极（核）的形成和作用的充分发挥。近年来，各地区经济结构战略性调整步伐加快，经济结构进一步优化，纷纷形成了一批发展活力较强、经济聚集能力突出的重点地区，成为推动区域快速发展的新的增长极（核）。
　　4、区域合作的深度和广度进一步加强。近年来，我国区域合作加快发展，区域合作在国民经济发展中的地位日益提高，已成为促进区域协调发展中极其重要和活跃的力量。目前全国已建立了上百个不同规模、不同层次、不同覆盖范围的区域合作组织，这些区域合作组织已成为推动经济合作的重要力量。
　　5、区域发展的内涵更加丰富。随着科学发展观的提出，区域协调发展的内涵已不再局限于区域经济协调发展，还至少应包括基本公共服务人均等化和人与自然的和谐相处。近年来，为了增强地方财力和促进区域间基本公共服务均等化，中央财政对中西部地区、东北地区的一般性转移支付和专项转移支付规模逐年扩大，重点支持欠发达地区义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、基础设施和生态建设等重点领域，有效地促进了公共服务和基础设施建设从城市向农村延伸，使老百姓得到了实实在在的好处，生态建设和环境保护得到改善和加强。
　　我们也必须清醒地看到，当前区域发展中还面临一些突出的问题。即：一是区域发展差距过大的问题仍十分突出；二是区域开发无序、低水平重复建设问题仍十分严重；三是促进区域协调发展的体制机制不健全，体制性、机制性矛盾一定程度上扭曲了各地区自我发展的冲动，阻碍了主体功能区的形成，对区域协调发展带来了一定的负面影响。
　　
　　二、准确把握和全面落实促进区域协调发展战略
　　
　　进一步增强区域发展的协调性，加快形成区域协调互动发展机制，是党的十七大提出的全面建设小康社会的一项新任务，是当前和今后一个时期实现经济又好又快发展的重要内容和基础条件，也是进一步做好区域发展工作的总要求。
　　（一）准确把握促进区域协调发展的内涵
　　当前区域协调发展的内涵至少应包括以下四方面的内容：
　　第一，地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，在一定程度上反映着地区间发展的协调性。不能把促进区域协调发展，简单地理解为缩小地区间经济规模的差距，这实际上也是做不到的，但区域间人均GDP的差距却是可以缩小的。经济学中的要素报酬理论和托达罗的人口流动理论都认为，生产力要素总是从回报率低的地方向高的地方流动，人口也总是从收入低的地方向高的地方流动，这种要素自由流动的结果，有利于缩小地区间人均GDP的差距。一般来说，人均GDP趋于缩小的过程是呈倒U字型的，在农业社会和工业化的早期阶段，地区之间的差距并不大。随着工业化的推进，人均GDP的地区差距呈现出扩大趋势，到后工业化时期又呈现出缩小的趋势。我认为，十七大报告提出的努力缩小地区间的差距，应该是指人均GDP的差距，把它确定为我们长期要追求的目标，是符合科学规律的。当前，我国正处于工业化、城镇化加速推进的时期，这个时期往往也是区域差距趋于扩大的时期。因此，现阶段促进区域协调发展的一项首要任务，就是要遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，并努力使之保持在一个适度的范围内。当然，这种遏制不能采取劫富济贫、截长补短的方式，正确的做法是要鼓励人的自由流动和区域间优势互补、共同发展以及加大财政转移支付力度。
　　第二，各地区的人民都能享受均等化的基本公共服务。基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、扶贫济困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这类服务不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。实现基本公共服务均等化是现阶段更加注重社会公平、实现公平与效率相统一的重要标志，是促进区域协调发展和构建社会主义和谐社会的必然要求，是我们党立党为公、执政为民的宗旨决定的，也是近年来贯彻落实科学发展观的新思想。十七大报告明确提出要缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。如何尽快改善欠发达特别是贫困地区的基本公共服务水平，让全体人民都能共享改革发展成果，是我们工作的一项重要任务。
　　第三，各地区比较优势能够得到合理有效的发挥。比较优势是区域经济学最核心的概念之一。在国际贸易理论中，比较优势最早是讲国与国之间的关系，从亚当·斯密提出的绝对比较优势到大卫·李嘉图的相对比较优势，再经过后来国际贸易理论的研究发展，比较优势现在也被称为竞争优势。从这个角度讲，不同地区都有各自的比较优势，关键是看能不能把它挖掘出来。而只有各地区的比较优势充分发挥出来了，才能实现全国整体利益的最大化，才能有效消除区域间的利益冲突，实现区域间的优势互补、互利互惠，这也是促进区域协调发展的重要内容和重要标志。
　　第四，各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。各地区的经济发展，必须充分考虑本地区的资源环境承载能力，以不破坏生态环境为前提。我国生态环境整体比较脆弱，许多地区的经济和人口承载能力不强，既要促进欠发达地区的经济发展，努力缩小地区差距，同时也要做到开发有度、开发有序、开发可持续，切实保护好生态环境。因此，各地区人与自然的关系是否处于协调和谐状态，是衡量区域发展协调性的又一个重要的标志。党的十七大提出了优化国土开发格局和形成主体功能区的任务，实际上折射出来的就是要保持人与自然和谐发展的战略思想和重大原则。要努力引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调的总体战略格局，只有这样，才能保持人与自然关系处于和谐状态，才能真正做到区域的全面、协调、可持续发展。
　　
　　（二）努力推进形成主体功能区
　　推进形成主体功能区，是优化国土空间布局的重大举措，是落实区域协调发展战略的基础性工作，是从根本上理顺区域发展关系的重要途径。推进形成主体功能区的主要任务是，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，确定主体功能定位，合理划分优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，统筹谋划经济布局、人口分布、资源利用、环境保护和城镇化格局，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成可持续发展的国土开发格局。
　　在新形势下，推进形成主体功能区，对于深入贯彻落实科学发展观，实现经济社会又好又快发展具有重要意义。与以往粗放的、遍地开花式的区域发展模式不同，主体功能区思想给我们提供了一种全新的区域开发理念。之所以提出主体功能区思想，主要是为了解决以往区域发展中存在的一些基本矛盾和问题。一是以往的区域划分线条较粗，很难使国土空间布局优化的任务落到实处。二是由于主体功能定位不清，导致开发无序、无度，单纯追求GDP增长，超出了资源环境的承受能力。一些不应该开发的地方也在大肆开发，一些应重点开发的地方又不注意集约使用土地等稀缺资源，再加上行政区划的分割，使得地区比较优势难以得到发挥。三是区域政策缺乏针对性，容易造成区域之间的政策攀比。一方面，许多同志都认为一些政策的制定缺乏区域性，带有“一刀切”的色彩，这主要源于缺乏权威、统一的主体功能区规划；另一方面，现行的一些针对不同板块的区域性政策，又往往造成区域间的攀比，每个区域都要求有特殊政策，最终的结果是造成政策交叉、效率下降。推进形成主体功能区是解决上述问题的根本途径，可以有效提高资源空间配置效率，促进形成区域分工协作、优势互补、良性互动、共同发展的新格局，可以极大增强区域政策的针对性和统一性，促进科学合理的生态环境补偿机制形成，加快实现基本公共服务均等化。主体功能区思想的提出，是我国区域开发战略和开发模式的重大转变，标志着党中央、国务院关于促进区域协调发展的理念更加完整、更加成熟，也更加符合区域协调发展的客观实际。
　　目前主体功能区划工作在发展改革系统主要是由规划部门承担的，但我希望地区经济工作部门的同志们，也要主动参与其中并积极做好以下三项工作：一是积极做好推进形成主体功能区的基础工作，深入基层了解情况，进一步深化研究，积极参与主体功能区规划编制工作；二是结合职能，加大对区域政策的研究力度，研究与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策、环境政策，尤其要抓紧研究加大对限制开发和禁止开发区域财政转移支付力度的政策措施，提高区域政策的有效性和针对性；三是进一步明确主体功能区规划与四大板块发展战略的相互作用机制，明确国土规划、区域规划在主体功能区中的战略定位。
　　（三）当前促进区域协调发展的工作重点
　　1、继续实施区域发展总体战略
　　深入推进西部大开发。要全面推进实施《西部大开发“十一五”规划》，继续加强基础设施建设，加快在建重点基础工程建设，积极推进“十一五”规划提出的重大项目前期工作，再新开工一批重点项目。继续推进生态建设重点工程，巩固和发展生态建设成果，抓紧制定退耕还林、退牧还草相关后续政策。坚持重点突破，积极推进重庆市和四川省成都市统筹城乡综合配套改革试点工作，加快促进关中—天水、广西北部湾经济区等重点经济带发展，积极培育区域经济新的增长极。突出抓好特殊困难地区和民族地区发展。支持有条件的地区集约发展特色优势产业，建设优势资源加工基地，发展清洁能源、先进制造业、高技术产业、特色农产品加工业及其他优势产业。着力改善和加强西部地区公共服务，继续支持教育、医疗卫生、计划生育、广播影视、文化体育等设施建设，做好社会保障工作。加强人才队伍建设，不断创新人才开发方式，全面落实加强西部地区人才队伍建设的政策措施。继续推进《西部开发促进法》的立法进程。
　　全面振兴东北地区等老工业基地。要落实《东北地区振兴规划》，进一步巩固东北地区作为全国商品粮生产基地的重要地位，继续抓好优质粮食产业工程和大型商品粮基地建设，建立和完善新型农村社会养老保险、合作医疗和最低生活保障制度。加快石化、钢铁、农产品深加工、医药等传统优势产业，促进高新技术产业发展，大力推进产业结构优化升级。加快振兴装备制造业，继续完善重大技术装备自主化的各项政策措施，推进关键领域的重大技术装备自产化。大力推进国有企业改革，提高大型国有企业的核心竞争力。进一步推动沿海沿边开放和图们江流域国际合作。继续做好经济转型试点工作，逐步建立起开发补偿机制和衰退产业援助机制。做好就业和再就业工作，加大棚户区改造的支持力度。继续加强铁路、公路、能源和国家石油储备基地等基础设施建设，抓紧实施松花江、辽河、环渤海湾水域环境治理和黑土地整治，加大东北西部荒漠化治理力度，大力发展循环经济。
　　大力促进中部地区崛起。抓紧研究细化落实促进中部地区崛起的各项政策措施，尽快出台中部地区“两个比照”政策的实施意见，组织研究编制促进中部地区崛起规划。围绕“三个基地、一个枢纽”建设，继续加强对中部地区粮食生产的支持力度，加快粮食生产基地建设；大力发展煤炭、电力、钢铁、化工、有色、建材等优势产业，加强能源和重要原材料基地建设；支持发展先进装备制造业，积极发展高技术产业，建设高技术产业基地；积极构建铁路、公路、水运、航空、管道等综合运输体系，加快发展现代流通业。支持中部地区城市群发展，重点推进以武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带为重点的城市群，积极培育区域新的增长极。加快中部地区开发开放，组织做好中部地区产业承接工作。深化政府行政管理体制和国有企业改革，加快发展非公有经济。加强生态环保和节能减排工作，抓紧实施巢湖、淮河、丹江口等重点流域治理力度，推进工业污染防治措施的实施。
　　积极支持东部地区率先发展。要加快完善区域创新体系，切实增强企业技术创新的动力和活力，加快培育更多的国际知名企业和品牌，进一步提高东部地区的整体经济实力。积极推进产业结构优化升级，优先发展先进制造业、高技术产业和现代服务业，提高经济运行质量和总体竞争力。推进体制改革和机制创新，继续发挥经济特区的带动作用，继续协调推进上海浦东新区国家综合配套改革试点，组织落实天津滨海新区开发开放的相关政策措施，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展，发挥重点地区在改革开放和自主创新中的辐射带动作用。加快推进基础设施一体化问题。大力发展循环经济，改善人居环境，率先建立资源节约型和环境友好型社会。大力发展海洋经济，努力促进海陆统筹发展。
　　2、继续加大对欠发达地区的支持力度
　　一是处理好资源开发、改善民生与生态保护之间的关系。欠发达地区都存在一些共性问题，如生态环境条件比较恶劣，交通等基础设施薄弱，人口素质不高，民生问题突出，即使有资源但也远离市场等。为此，欠发达地区必须首先明确发展定位和战略，走符合自身区情的发展之路。在有条件开发的地区，要立足于形成具有竞争优势和民族特色的产业，合理有序开发利用优势资源，并把保护生态环境放在优先地位。在生态环境恶劣的地方，继续实施重大生态建设工程，稳步推进生态移民搬迁，加大转移支付力度，并不再考核GDP指标。
　　
　　二是努力提高人口素质。各级政府要始终盯住提高人口素质工作不放松。要加大资金投入，重点推进“两基攻坚”，加快普及义务教育，扩大对贫困家庭学生的资助范围和力度。做好民族地区“双语”教学工作。大力发展职业教育，提高劳动力素质和技能，扩大劳务输出规模。认真做好计划生育工作，鼓励优生优育，实行计划生育奖励制度，抑制人口过快增长。加强欠发达地区人才队伍建设，稳定人才队伍，加大对口支援特别是人才对口支援的力度。
　　三是加大财政转移支付力度。对欠发达地区实行特殊的财政转移支付政策，着力解决这些地区财力不足的状况。要切实加大对民族地区、边疆地区一般性和专项性转移支付的力度，继续实施中央财政对产粮大县和财政困难县的“三奖一补”政策，扶持粮食主产区经济发展。加大扶贫开发力度，逐步提高农村扶贫标准，加快贫困地区脱贫致富步伐。加快推进资源税费改革，提高资源输出地税费留成比例，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
　　3、继续做好区域规划和区域政策工作
　　一是认真做好区域规划的编制工作。在有关省市和部门的大力支持下，地区司编制完成了长江三角洲地区和京津冀都市圈两个区域规划。目前京津冀都市圈规划已报国务院，长江三角洲地区规划正在抓紧上报。总体来看，这两个规划编的都不错。下一步，地区司和有关省市要全面总结这两个区域规划编制工作的经验，认真组织好两个规划的实施工作。同时，要选择部分对我国区域发展具有重要意义的跨省区地区和重点地区开展区域规划的编制工作。要抓紧编制完成广西北部湾经济区发展规划，适时启动成渝经济区规划编制，做好淮海经济区等区域规划编制的前期工作。各地也要高度重视区域规划工作，特别是要组织编制本区域内重点都市圈、城市群和经济密集区的区域规划。地区司要加强对各地工作的协调指导，鼓励和支持各地开展区域规划编制工作。要抓紧研究区域规划编制方法和实施机制，适时出台《区域规划编制与管理暂行办法》，促进区域规划编制工作逐步走向规范化。
　　二是进一步加强区域政策的研究工作。要密切跟踪区域发展总体战略的实施效果，按照党的十七大关于继续实施区域发展总体战略的要求，继续与有关部门共同研究与四大板块相适应的区域政策，力争形成既能充分体现各个区域实际需要，发挥各地区比较优势，又避免出现各地区盲目攀比，造成各个区域都有政策、各个区域都没有政策局面的政策体系。要按照形成主体功能区的要求，积极开展国土开发战略与政策框架的前期研究，开展加快重点地区开发开放和促进经济圈、经济带形成的政策研究工作，完善与推进形成主体功能区相适应的区域政策体系。还要根据党中央、国务院的部署，抓紧特殊类型地区的政策研究制定工作，当前要着力抓好青海藏区、宁夏自治区经济社会发展的调研和政策研究制定工作，同时督促有关部门和地方抓紧做好新疆和西藏自治区经济社会发展政策的落实工作。
　　4、进一步加强区域合作工作
　　一是深化各种类型的区域合作。要围绕加强城市群规划，重点深化城市间基础设施、社会事业、产业布局、区域政策等领域的合作，积极培育新的经济增长极。着眼于发挥核心的辐射带动作用和区域优势互补，深入推进长江经济带、泛珠三角合作、环渤海经济合作等重点区域性合作的发展，积极拓宽淮海、中原、闽赣粤、北部湾、成渝、关中等经济合作区的合作领域，鼓励开展多种形式的合作活动。要进一步加强对口支援西藏、新疆、其他藏区和三峡库区工作，拓宽对口支援的领域和范围，创新对口支援的方式和机制。要充分发挥企业在区域合作中的主体作用，积极发展跨地区、跨行业、跨所有制的大企业，鼓励优势企业跨区域发展，推动跨地区产业结构调整和资产重组，加快技术转移和扩散。
　　二是扩大与周边国家的区域合作。沿边开放，对于内陆地区实现跨越式发展具有重要意义，也有强大的潜力。要继续加强与周边国家和地区的区域合作，拓展中国—东盟、大湄公河次区域、中亚、图们江等区域合作的领域，进一步促进贸易、投资、交通运输的便利化。鼓励区域间联合制定统一开放的发展政策，形成整体对外的良好环境。
　　三是建立健全区域合作机制。根据区域合作的不同情况，鼓励建立国际间、区域间和城市间多层次、多形式的区域合作组织，积极发挥区域合作组织的沟通协商和组织协调作用。区域合作组织要逐步健全规章制度，提高管理水平，建立和完善信息交流平台，加强调查研究和政策研究，为政府和企业决策做好服务。充分发挥政府对区域合作工作的主导作用，完善地方政府间定期协商交流机制，推进各级政府的合作交流部门建设，研究建立国家层面的区域合作协调机制。
　　（四）加快建立促进区域协调发展的有效机制
　　一是健全市场机制。健全市场机制，就是要着力打破行政界限和市场分割，加快构建全国统一大市场。要着力促进劳动力和人口在全国的优化配置，逐步消除城乡、区域分割，建立符合市场经济发展趋势的人口有序流动机制和城乡一体化的劳动力市场。要加强包括土地、水资源、矿产资源在内的资源价格和税费改革，改变资源要素价格偏低的现状，引导资金、技术等要素合理流动，引导产业在区域间有序转移和合理布局。要特别注意研究人口流动政策，全国一亿一千多万的农民工，最终总要落地生根，这就需要有相应的人口政策以及相对完善的社会保障制度。
　　二是健全合作机制。健全合作机制，就是各行政区域要积极开放市场，在保持区域之间有效竞争的同时，按照自愿互利共赢的原则，鼓励和支持多种形式的区域经济协作和技术、人才合作。要探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作。要加强统筹协调，在基础设施和公共服务建设方面加强协作。要充分发挥政府和中介机构的作用，建立区域合作的服务体系，鼓励区域合作方式创新。
　　三是健全互助机制。健全互助机制，就是要进一步发挥社会主义制度的优越性，发扬先富帮后富的优良传统，鼓励发达地区采取多种形式帮扶欠发达地区。要继续做好发达地区对欠发达地区的对口支援，特别要做好对边疆地区和少数民族地区的对口支援。要创新对口支援的方式，要“授之以渔”而非“受之以鱼”，要帮助受援地区生成造血机制，而非简单的给钱给物。要继续鼓励社会各界捐资捐物，改善贫困地区和受灾地区人民的生活。要根据实际需要拓展支援领域，创新帮扶方式，提高帮扶效果，加大技术援助和人才援助的力度，将外生援助转化为内生机制。
　　四是健全扶持机制。健全扶持机制，就是各级政府特别是中央政府，综合运用资金投入、产业政策等手段，切实加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度。当前的工作重点是，以建立资源和生态环境补偿机制为切入点，抓紧研究建立与主体功能区规划相配套的科学有效的财税政策，以及相关的土地、金融、产业、人口等配套政策，使扶持机制更加科学化、规范化。
　　（摘自在全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会上的讲话）