美国政府高官腐败案例（二）

　　四、迪克斯－耶茨丑闻
　　
　　迪克斯—耶茨丑闻据说是一个“教科书式”的案例。这一丑闻源于关于政府在美国社会中的拨款作用的持久争论。事情的原委是这样的：
　　1933年在罗斯福政府的敦促下，国会设立了田纳西峡谷管理局，它拥有“在田纳西峡谷获得建设和经营水坝的权利；制造硝酸根和肥料，生产电力和出售电力的权力；控制洪水、退耕土地、开发航运，以及在该流域发展经济和当地居民社会福利的权力。”田纳西峡谷管理局成为当地大城市的廉价电力来源。
　　在1952年的总统竞选中，艾森豪威尔总统许诺不出售田纳西峡谷管理局，不过，他明确表示，他认为私人部门应当满足整个国家未来电力的需要。早些年，孟菲斯市同田纳西峡谷管理局曾达成一个长期协议，由后者供应其未来的电力需求。到50年代初，田纳西峡谷管理局意识到，如果其电力生产能力没有大幅度的提高，它便不能满足其所承担的电力供应责任。
　　为此，杜鲁门总统要求国会拨款提高田纳西峡谷管理局的生产能力。但是，到艾森豪威尔担任总统时，他的政府明确表示强烈反对田纳西峡谷管理局扩大其作为这一地区电力来源供应者的作用，因为私营电力公司抱怨说，在田纳西峡谷管理局得到联邦补助的情况下，它们没有能力与之竞争。而如果政府能够让私营公司来满足日益增长的电力需求的话，就有可能为公共和私人部门之间伙伴关系的新时代铺平道路。
　　艾森豪威尔政府接受了这一看法。为了实现这一目标，1953年初，预算局起用第一波士顿电力公司副总裁兼董事阿道夫·温策尔作为无偿顾问来检验田纳西峡谷管理局的电力生产和利润。该公司是一个专门对公共事业提供财政保险的公司。温策尔在对预算局提出的报告中不仅强烈反对进一步增加政府的电力生产，而且建议把田纳西峡谷管理局的系统出售给私人公司。温策尔的建议大大超出了预算局的设想。在预算局要求温策尔来进行调研时，它已得知温策尔和第一波士顿公司为在全国的私人发电设施的建设进行资助。预算局的官员显然从未考虑到如果联邦政府结束联邦电力生产，第一波士顿公司可能从中受益。
　　1954年初，核能源委员会宣布，它同一些私人电力公司财团达成了一个协议来满足其未来的电力需求。这一协议解除了其对田纳西峡谷管理局的电力供应需求，使它可以满足它对孟菲斯市和其他地区的合同义务，从而使田纳西峡谷管理局不再需要扩大电力生产能力。当公共政策游说集团得知这一消息后，它确信这是解散田纳西峡谷管理局的第一个步骤，而在此时，公共电力已经在全国获得了大量的支持。
　　亚拉巴马州民主党参议员莱斯特·希尔是田纳西峡谷管理局最积极的支持者，他对这一协议非常恼火。他在参议院会议上宣布，第一波士顿公司的副总裁兼董事温策尔曾就迪克斯－耶茨合同对预算局作过咨询，而电力财团同第一波士顿公司签订了合同来安排对这一项目的资助。国会开始对该事件进行调查，在调查过程中包含了一系列关于利益冲突的指控和反指控，掩盖事实和党派相互中伤。共和党的批评者把这一丑闻作为大公司已经把触角伸到艾森豪威尔政府的证据。出于政治上的考虑，艾森豪威尔本人于1955年7月宣布取消原子能委员会的合同，但是电力财团——密西西比峡谷电力公司立即起诉联邦政府中止协议，赔偿法庭裁决该公司应得到187万美元的赔偿。
　　然而，最高法院在田纳西峡谷电力公司案上推翻了赔偿法庭的判决，现代利益冲突规则的支持者因此获得了引人注目的胜利。在司法部因证据而不准备起诉温策尔违反刑事法的情况下，最高法院仍然认定温策尔的介入使联邦政府有理由中止合同，因为温策尔已经违反了联邦政府的《利益冲突法》。司法部不起诉温策尔并没有使最高法院的大多数法官感到为难，因为第一波士顿公司已经得到了合同来资助对密西西比峡谷电力公司发电厂，温策尔在原子能委员会与电力公司的合同中有直接利益。厄尔·沃伦法官的话令利益冲突规则的支持者大受鼓舞：
　　“法律并没有详细说明存在着作为犯罪因素的腐败，或由于被告的利益冲突政府遭受了任何实际损失。这一忽略表明法律因此不仅针对不诚实，而且针对诱导不诚实的行为。这一广义的禁止体现了对下述事实的承认：当具有最良好动机的人的个人经济利益受到他们以政府的名义进行的商业交易的影响时，甚至他们也会做出不公平的判断，从而带来损害。”
　　
　　五、围绕试验战术战斗和攻击机的调查
　　
　　肯尼迪政府虽然没有受到重大的道德丑闻的困扰，但是在肯尼迪政府期间也发生了一些引起批评的事件。
　　肯尼迪雇佣了福特汽车公司的董事长罗伯特·麦克纳马拉担任国防部长。麦克纳马拉把自己的主要任务看作是控制国防开支，实现这一目标的方法是结束武装部队的各个兵种对有限资源的竞争。作为实现这一目标方法的一部分，在空军和海军不情愿的情况下，国防部决定购买一架试验战术战斗和攻击机（TFX）供空军和海军共同使用。波音公司和通用动力公司是争取得到政府合同的主要竞争者。
　　1960年初，通用动力公司遇到了严重的财政困难，但是由于该公司是得克萨斯福特沃思地区较大的雇主之一，如果它遭到破产，地方经济和得克萨斯州都会面临严重的财政困难。鉴于此，一些银行提供给通用动力公司2亿美元的贷款使它维持偿还能力，其中的主要部分是福特沃思的大陆银行提供的。在这种情况下，通用动力公司急需TFX的合同。当空军理事会和系统资源选择委员会由于波音公司更好的设计和更低廉的价格而把合同给了波音公司时，国防部的高级文官拒绝了这一建议，而把合同给了通用动力公司。虽然联邦法并没有要求把合同给价格较低的投标人，但是激烈的争论很快围绕着这一决定而爆发出来。
　　1963年10月，媒体报道海军部长弗雷德·科思“利用海军部的官方设施和海军部的快艇红杉号来拉私活”。第10939号行政命令规定总统任命的所有级别的高级官员都不得担任“任何政府外的职务，或进行其他与充分和恰当地履行其公务或职务责任不相容的政府外活动。”然而，更严重损害科斯名声的是关于他违反利益冲突原则卷入了TFX合同的传闻，这最终迫使他辞职。在成为海军部长之前，科斯曾是大陆银行的负责人，正如上文所介绍的，大陆银行是向通用动力公司贷款以维持其运行的主要银行。在科斯就任海军部长时，联邦道德规则还没有要求科斯出售其所持有的大陆银行的股票。然而，当公众了解到科斯没有资格就TFX作决策时，他受到了国会的严厉批评。虽然科斯否认他曾在两件有争议的事情上犯有过错，但是肯尼迪的白宫不愿为了保留他的政府中职务而进行持久的努力。1963年10月科斯辞去海军部长的职务，表示他愿意重返私人部门。
　　国会于上世纪60年代后期中止了TFX项目。1970年参议院对整个TFX事件进行了调查，认定科斯在职期间，国防部同通用动力公司签订了16项合同，同波音公司仅签订了2项。不过调查显示，科斯在决定给予通用动力公司合同中没有起重大作用。在以后的一些年中，TFX一直受超支和技术问题的困扰。
　　
　　六、威尔逊出售公司股票
　　
　　艾森豪威尔在当选一个月后任命了通用汽车公司的董事长查尔斯·威尔逊为国防部长。威尔逊是许多被提名进入艾森豪威尔政府内阁的著名商界人士之一。不久，根据规则，威尔逊通知参议院武装部队委员会他拥有39479股通用汽车公司的股份，因为从上世纪40年代后期起，参议院武装部队委员会要求被提名担任国防部高级官员的人出售他们与国防工业公司有关的价值大于1万美元的股票。然而，联邦法律并没有要求联邦官员依照利益冲突规则出售任何财产。威尔逊通知委员会他不打算出售这些股票，但他将不参加任何同通用汽车公司有关的决定。威尔逊提出的条件不能使委员会的一些成员感到满意，但是，如果威尔逊出售股票，他必须为自购买股票以来其价值的增长部分支付一大笔税款。
　　
　　参议院委员会为此举行了听证会，在会上，当一位参议员向威尔逊询问，如果他不得不做对通用汽车公司不利的决定时他将怎么办，威尔逊回答说，他相信，“对我们国家有利的事对通用汽车公司也有利，反之亦然。”威尔逊的声明使全国舆论哗然，批评者以此为证据证明大公司觉得它们能够得到它们想要从艾森豪威尔政府得到的任何东西。白宫和威尔逊除了让步之外别无选择，结果威尔逊出售了通用汽车公司的全部股票。事实上，尽管利益冲突规则并没有要求联邦官员和雇员出售相关股票，但是许多被提名者为了避免争议，自动出售了它们。
　　
　　七、谢尔曼·艾德马斯丑闻
　　
　　艾森豪威尔时期的另一大丑闻是关于谢尔曼·艾德马斯的。艾德马斯是艾森豪威尔的私人助手，曾担任新翰布什尔州的州长。1958年初，报纸报道他以一个面临被撤销执照的航空公司的名义同民用航空董事会达成了一笔交易，而行政法禁止这类同联邦规章机构的评判项目有关的合同。
　　如果是仅仅如此，艾德马斯还可能过关，但他随后又被众议院法律监督特别小组委员会揭露出新的问题：他曾允许新英格兰工业家伯纳德·戈德法因替他支付了波士顿希尔顿饭店的1628.28美元的帐单。一位国会调查人员在国会听证上作证说，他得到信息，戈德法因由于同艾德马斯的密切关系，“至少在两个规章委员会上得到了优待”。艾德马斯此后发表一项声明，承认他曾经从戈德法因那里接受饭店的食宿支付，并以戈德法因的名义向规章机构提出过询问，但他否认他得到的好处与戈德法因得到合同相关。
　　报纸很快又报道艾德马斯从戈德法因那里接受了“价值700美元的骆马绒大衣和价值2400美元的东方地毯”。1958年6月17日，艾德马斯接受了国会调查委员会的询问，600名听众和记者旁听了这一前所未有的过程。在整个听证会上，艾德马斯否认犯有任何错误或采取过不适当的做法。在听证会即将结束时，他承认“如果他能使时钟倒转，他会更谨慎一些行事”。
　　政党政治最终决定了艾德马斯的命运，9月共和党在缅因州的大选中遭受惨败，作为艾德马斯丑闻的直接结果，民主党在竞选中节节胜利。1956年9月22日，艾德马斯辞去了其在白宫的职位。
　　
　　八、博比·贝克丑闻
　　
　　上世纪50年代后期，博比·贝克成为当时担任参议院多数党领袖林登·约翰逊的得力助手。同约翰逊的密切关系使贝克得到大量权力和特权，直到1963年他因丑闻而成为阶下囚。1963年一个自动售货机公司对他提出了民事诉讼。这家公司由于没有得到自动售货机合同，而指控贝克运用自己的影响力来促成一家他在其中有财政利益的公司得到了合同。调查的结果显示，贝克在担任约翰逊的助手期间因从事律师服务而得到了200万美元，这笔钱中的一大部分来自一些集团和个人为其向政府部门游说而付给贝克的公司的报酬。1967年1月，联邦法庭判贝克犯有逃税、偷盗和欺诈政府罪。贝克在整个调查和起诉期间，从未暗示约翰逊参与了其犯罪活动。但是上世纪60年代贝克的丑闻和围绕国会议员的其他道德争论迫使国会更加严密监督国会议员遵守道德规则。
　　
　　九、赫博特·克洛茨的辞职
　　
　　赫博特·克洛茨是约翰逊政府的助理商务部长。据说克洛茨依靠内部消息购买了德克萨斯海湾硫磺公司的股票，为此引起了不小的风波。在克洛茨购买股票之前，该公司已经在安大略附近发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。保险和交易委员会指控该公司的高级雇员在公司宣布这一发现之前购买了数千股公司股票。在公司宣布这一发现之后，该公司的高级雇员进行的股票投机造成了市场混乱。
　　克洛茨在一个获得内部信息的朋友的强烈建议下购买了该公司的股票。克洛茨事后否认该朋友向他提供了具体的信息。克洛茨所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股 29.7美元一下子上涨到大约70美元。虽然没有为克洛茨定罪的证据，但1965年4月，克洛茨向约翰逊政府提出了辞呈，而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。
　　
　　十、司法部长埃德温·米斯的丑闻
　　
　　上世纪80年代中最引人注目的被指控为不道德行为的案例之一是关于埃德温·米斯的。米斯从1981到1984年担任里根总统的律师，1984—1988年担任里根政府的司法部长，并于1988年在对其道德的一片谴责声中辞职。他辩解说，自己是党派斗争、不忠诚和野心勃勃的下属和过分热情的检察官的牺牲品。
　　1984年初，里根总统提名米斯担任司法部长，但是他很快被揭发出他的一个加利福尼亚州的朋友为他从加州调到华盛顿工作提供了财政帮助。这导致司法部任命了一名独立检察官来判定这一资助是否违反了刑事法。1984年9月，独立检察官做出了没有足够的证据定罪的结论。在独立检察官提出其报告后，参议院司法委员会要求政府道德办公室判断米斯是否违反了11222行政令中规定的行为标准。当该办公室主任戴维·马丁1985年1月向参议院道德委员会表示，行政令中的行为标准本质上是“理想目标”，而不是实际标准时，他的话激起了轩然大波。马丁同时还判定米斯没有违反任何行为标准，这一判决不仅令米斯的批评者大为愤怒，而且使政府机构中的道德官员担心这将使各个机构更难约束雇员的不当行为。
　　米斯在1985年被任命为司法部长之后，成为另一个与利益冲突争论相关的被攻击目标。米斯没有准确地申报米斯伙伴公司的财产，他最初在申报中说这是财政管理公司的财产。但米斯为自己辩解说，他犯了一个诚实的错误，并批评政府道德办公室没有发现这一并非故意的错误。在压力不断加大的情况下，另一名独立检察官麦克梅被任命，1988年7月5日，麦克梅提出了关于米斯的调查报告，报告声明他相信米斯在两个情况下违反了法律，但是他没有足够的证据证明这一点。因此决定不对他进行起诉。在独立检察官提出其报告之后不久，米斯辞去了其司法部长之职。
　　而新的政府道德办公室主任弗兰克·尼贝尔克改变了道德办公室在执行11222号行政令中不当行为标准的立场。9月12日，政府道德办公室以道德办公室主任尼贝尔克的名义向联邦各部门发了一份备忘录，它实际上是提醒政府雇员米斯是一个道德方面的反面样板。尼贝尔克并不是因党派偏见而蓄意捉住米斯和伤害里根政府的，他曾是尼克松总统任命的华盛顿特区的上诉法庭法官，在过去的18年中作为一个严格执法的法官享有很好的声誉。备忘录说，“鉴于米斯先生用这样一个公开的方式提出关于他被定罪的声明，以至于引起对于道德标准作用的真正困惑，我认为道德办公室在这些问题上保持沉默是不适当的。”
　　备忘录特别强调独立检察官报告中提到的关键问题是米斯利用其官职来向沃利奇先生提供好处。米斯在两个重要的情况下向后者提供了帮助。首先，米斯在沃利奇的紧急请求下要求白宫的工作人员去了解一项采购计划，目的是确保沃利奇与陆军之间的一项合同。第二个情况是，1986年5月底或6月初，米斯作为司法部长给国家安全助理打电话，要求他就某一管道项目会见沃利奇。这发生在米斯已经得知沃利奇受雇于拉帕波特，正在帮助他获得对这一项目的政治风险保险之时。此外，米斯曾让沃利奇帮助自己决定司法部的人事选择，请他面试了一些候选人。备忘录说，虽然政府中的个人在咨询成为制度化时，可以偶然向私人部门作咨询，但政府的正常决定由非政府中的个人来做显然成问题。
　　与此同时，米斯在白宫和司法部工作时从沃利奇那里得到了大量实物和好处。这些好处包括米斯免除了法庭付给沃利奇在独立检察官斯坦在调查米斯期间作为米斯的律师的费用和实际律师费之间的差额；在就米斯的任命举行听证会期间为他提供免费法律咨询；帮助米斯夫妇在一家地方银行得到当日无担保贷款；为米斯夫妇前往以色列在他们的儿子墓前植树纪念而支付旅费，以及资助米斯购房的分期付款。
　　备忘录的目的是告诫政府官员和雇员，仅仅避免犯罪行为并不是公共服务的标准，他们还必须履行道德标准所赋予他们的责任。
　　1989年1月一份关于米斯的司法部的报告做出了如下结论：米斯“参与了对任何政府雇员都不可容忍的行为，特别是由于他是司法部长”，如果米斯仍然是国家执法的第一号官员，总统会批准采取惩罚行动。这一报告是司法部职业责任办公室提出的，它发现前司法部长米斯违反了许多部门规则和1965年关于政府道德标准的11222行政令。（待续）
　　（作者系中国社科院美国所研究员）