建构反贪污组织的宪政分析

　　内容提要：承担贪污贿赂犯罪侦查职能是反贪污组织的共同特征，它是当代宪政制度中控权机制无法避免贪污贿赂犯罪发生的一支救济力量，其组织结构和原有政治体制紧密融为一体，并被其宪政制度所决定。以分权制衡为核心的西方发达国家宪政制度下反贪污组织不是独立的第四权，而是从属于行政权并由多个组织分别承担。宪法形式完备又实际集权的新兴工业化国家和地区宪政制度下的反贪污组织直接归属于权力核心，专门而又相对独立，其组织绩效和领导人英明直接相关。人民主权的中国宪政制度下将承担法律监督和反贪污贿赂职能的检察机关独立为一种新的独立的国家权能，具有现实合理性和宪政必然性。
　　关键词：反贪污组织 宪政制度法律监督
　　
　　反贪污组织是指利用刑事手段追究贪污贿赂犯罪的组织。事实上，世界各国和地区几乎没有完全一样的反贪污组织，要么管辖案件范围不同，要么管辖主体不一致，要么组织属性各异。本文只抽取它们承担贪污贿赂犯罪侦查职能这一共同特质，把它们归为一类机构进行研究①。反贪污组织是各种政体运转中必不可少的救济路径，是在不同宪政制度中权力约束机制发挥功用，仍然无法避免贪污贿赂犯罪发生的背景下，被迫从政权内部设置的控制力量。因而，它带有更多原有政治体制和宪政机构的烙印，和原有政治体制紧密融为一体，并被原有政治体制和宪政制度决定其组织结构形式。研究不同宪政机构下反贪污组织的建构规律，对于探索反贪污组织的科学设置方案，并发挥该组织的最大效能意义深远。
　　
　　一、建构反贪污组织的宪政基础
　　
　　权力运行和控制始终是人类发展历史中千古不变的思索，宪政主义就是其中比较合理的答案之一。古希腊自然法和共和主义传统是宪政精神的发源地，这种精神后来在基督教传统中得到了延续，近现代在“天赋人权”和“主权在民”等现代民主基本理念的催生下，在英国古典立宪政体的基础上，法国和美国立宪革命迈向现代的立宪政体，这说明现代立宪政体事实上是古典共和主义传统与现代民主主义传统的一种混合。在西方的现代立宪政体中，宪政体制就是立法权、行政权和司法权三权既定的、先验性的分立和制衡。之后，人民主权和人民代议制思想催生了不同于西方国家宪政的社会主义宪政制度，及至现代，宪政已经成为公认的人类社会发展必由之路。
　　现代宪政主义的灵魂，是一种在先约束的宪政精神，对多数人意志所施加的一种预先的价值与条文的束缚。这种在先约束的宪政精神能够对权力构成最终意义上的有效约束，是因为其先于主权者意志而存在，使主权者的无边意志有了规制。宪政以“法之法”的宪法为基础，意味着法治的政治秩序，是对政府权力和公民权利的制度安排，保障公民权利并制约政府权力，同时，宪政也包含着意识形态和文化观念。现代的宪政主义主要有三大原则：保障公民基本权利，有限政府和实行法治。在实际政治生活中，社会各集团依据一定的原则，通过宪法在不同的国家机关及不同的层级之间来对国家权力进行合理配置，并限定权力的行使范围，将权力来源及运行过程置于以宪法为核心的法律体系之下。从现实中看，除了部分国家尚在宪政制度前发展之外，当代大多数国家宪政制度的具体实现方式有以下三种：一是以分权制衡为核心的西方发达国家宪政制度，二是具有形式完备的宪法又相对实际集权的新兴工业化国家和地区宪政制度，三是人民主权和人民代议制思想影响的中国宪政制度。这三种宪政制度的分类，并非学者的固定看法，而是基于三者在权力实现和控制的具体实现形式上具有明显分野而划分的。
　　新兴工业化国家和地区②的宪政制度既区别于西方议会民主制，也不是极权主义，又不仅仅是纯粹的集权统治政府。这些国家和地区具有有限的政治多元主义。虽然有主导意识形态，但有相当清楚的特殊心态，除了某一发展时期之外，没有广泛深入的政治动员，统治者或者统治集团的权力行使虽然不受限制，但实际上却是在完全可预测的范围内。从一定意义上说，这些国家和地区集中精力发展经济，实行一定的集权，但是，并不是完全和民主相对立。这些国家尽管近年来兴起了政治民主化的浪潮，但究其本质，它还是一种相对集权的政体，即处于“集权为体、民主为用”的时期。“在现代东亚威权政治国家中，如日本、韩国、新加坡、马来西亚等，几乎没有一个国家不采用西方的民主形式和机制，如选举、政党、议会，而在实际操作中却是典型的威权政治”[1]。市场经济制度也在促进权力控制机制逐渐形成，政府政治控制的范围逐渐缩小，公民社会逐渐萌芽。一定程度的政治多元主义出现，统治集团没有对社会全面控制，社会中有一些团体的出现并非来自政府的有意安排，其运作也不一定依附于政府。这些国家和地区只有在市场经济的推动下，在传统与现代保持联结和互动的基础上，社会上形成一种“新的符号机制与集体认同机制”，才能实现政治转型。[2]
　　当代中国宪政制度的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度。我国人民代表大会制度实行一元制，国家权力统一由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使，各级国家行政、审判和检察机关都由本级人民代表大会依法选举产生，对其负责，受其监督。人民代表大会在国家政权体系中居于核心地位，具有全权性，其他国家机关都是它的执行机关。国家权力机关与行政、司法和检察机关之间在职能上有所分工，但不是各自分立、平等分权、相互制衡的关系，而是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督、制约与被制约的关系。由此可知，中国的权力配置和运作制度是人大立法权和监督权之下的行政、审判、法律监督权力三分制。它和西方国家的三权分立有着本质的区别，尽管“三权分立与制衡构成西方宪法和法治模式的基础，但它并不是权力制约的全部，相反，权力制约作为一条普遍规律在西方宪政法治模式中的典型形态就是三权分立与制衡，在社会主义国家则体现为以人民主权为基础的权力划分和不同权力执掌主体的相互配合与监督”。[3]
　　尽管宪政体制在宏观和根本上解决了权力的配置和约束，但并不能一劳永逸的解决所有权力控制问题，历史渊源最为悠久的三权分立与制衡思想衍生出来的西方发达国家宪政制度也并不能解决所有的权力失控和权力腐败问题。反贪污组织的诞生和存在价值，在于它是不同权力控制制度无法解决所有权力控制问题的补充机制，是权力异化极端形式的制动装置。反贪污组织尽管在保障权力规范化健康运行方面也有引导、疏浚的功能，但其更重要的意义在于发现、惩治政体运转仍然无法解决的权力失控。因而决定了不同宪政制度下的反贪污组织的不同建构方式。
　　
　　二、新兴工业化国家和地区宪政制度下的反贪污组织建构
　　
　　新兴工业化国家和地区文化背景基本上都受到儒家和佛教思想的影响，但是，由于地理环境、气候、历史背景、政治结构等不同因素的影响，他们没有统一的发展模式和社会制度，采取的经济发展战略和方针政策存在许多差别，每一个国家和地区的公共权力运作机制也不完全相同。但是这些国家和地区集中精力，以有效实现现代化为导向，依据社会条件的需要，在建立社会秩序、稳定社会局面、克服种种危机方面取得了明显的成效。亨廷顿认为:“有证据表明，腐化的程度可能与迅速的社会经济现代化有着相当密切的关系。”[4]新兴工业化国家和地区大多在经济发展上取得了较好的成绩，随之而来的腐败问题也缠绕着这些政治实体。威权主义在经济生活中过多的政府干预，法制不健全导致了政策性的行业垄断、侵吞、回扣、在企业和基金会兼任职务、利用大型公共工程牟利、非法占有国家土地等等层出不穷的腐败，这严重侵蚀发展经济的主要目标。
　　
　　建构直接归属于权力核心的独立的反贪污组织是新兴工业化国家和地区政治结构的自然选择和题中之义。这与实际存在最高权力核心这一政体特征相一致。新兴工业化国家和地区的反贪污组织构建，显然是基于权力中心，按照权力分解和制约的思想，组建了名义上隶属于行政权，但实际直接归属政体核心，独立于其他权力之外的反贪污组织。这一组织建构具有新兴工业化国家和地区政治结构和文化传统的现实合理性。香港的廉政公署（Hong Kong's Independent Commission Against Corrupt