四项监督确保受案线索正确分流

　　内容摘要：检察机关的线索分流是职务犯罪侦查监督的第一道重要防线。最高人民检察院《刑事诉讼规则》对线索受理和分流作了初步规定，然而，如何加强其监督，《规则》并没有具体要求。鉴于加强检察机关受案线索分流的极其重要性，建立审查监督、集体会审、异议复议和提级管辖的四个监督体系是行之有效的方法。
　　关键词：审查监督 集体会审 异议复议 提级管辖
　　
　　《刑事诉讼法》第84条第3款规定：人民检察院对于报案、控告、举报都应当接受。实际上，这就是检察机关受理的各种线索。对此，检察机关将按照管辖范围进行线索的梳理和分流。其中不属于人民检察院管辖范围的案件，检察机关将转至相关机关进行处理，属于依法应由检察机关管辖的案件，则按照管辖权限由本院或转至有管辖权限的检察机关受理后进行审查，以决定是否需要追究刑事责任而展开侦查工作。
　　
　　一、加强案件受理监督的意义
　　
　　（一）加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“消化处理”
　　在检察机关的办案过程中，存在由于主观认识不够或客观条件不足的原因，致使检察机关将后来证明应由检察机关管辖的案件线索被转至其它机关作了一般的“消化处理”的现实，同时也不可排除有一些线索的这种处理是人为因素造成的。因此，防止人为和客观因素造成的所谓线索“消化处理”十分必要。
　　（二）加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“淡化处理”
　　明明是十分重要而且要上报的案件线索，却将其作为一般的线索由本院甚至交由下级院进行“淡化处理”的情况，在实际办案过程中也时常会发生。因此，防止这种“淡化处理”，才能把有罪的人绳之以法。
　　（三）加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“越权处理”
　　这里所谓的“越权处理”，是指本来不属于检察机关管辖的案件，检察机关在接受线索后却予以接受，并经分流后由其进行侦查。实际上这是超越职权的行为，由于分流中检察机关的自身利益驱动，而作出了流转到自行查办的环节。
　　
　　二、如何加强受案监督
　　
　　（一）建立上级检察机关对线索分流的审查监督体制
　　根据检察机关分流各种受案线索的程序和模式，地方各级检察机关所进行的线索分流情况，要定期（每季）以报表形式报送上级检察机关进行审查。报表应按照分类、序号、线索的主要内容、被举报人的基本情况、线索分流处理的去向和分流的理由等填写。对于属于检察机关管辖的受案线索，则要按照上述内容专门归类填写。上级检察机关对口部门对下级检察机关所有分流的线索进行书面监督和检查监督。
　　上级检察机关对下一级直接分流的线索进行监督，主要是防止分流线索中存在的问题。然而检察机关接受的各种举报线索十分多，每件线索都要直接检查不现实，同时也会发生线索分流的滞留。因此，目前已采取分流后的监督较为适宜。同时，实行上级检察机关对下级检察机关线索分流的书面和检查监督，也有利于使下级检察机关自觉防止在处理线索时的随意行为。由于上级检察机关对下级检察机关处理的各种线索都掌握，就完全可以对认为下级检察机关处理不当或有问题的线索在检查监督中进行调查，发现问题，使线索处理更为正确。
　　有人或许会担心上级检察机关对下级检察机关的线索分流监督工作量太大，而使监督流于形式。其实不然。首先，上级检察机关对下级检察机关线索分流进行监督的制度进一步明确，会促使下级检察机关在分流各种线索中更加迅速、慎重和正确；其次，会形成线索分流的良性机制，使分流线索过程中出现的各种问题及时得到解决；再次，也为上级检察机关监督下级检察机关线索分流提供了依据，改变下级检察机关没有上报情况下缺少监督的状况。
　　（二）完善本级检察机关对线索分流的集体会审体制
　　检察机关管辖线索分流的集体会审制度，是最高人民检察院《刑事诉讼规则》明确规定的一项处理线索的制度。集体会审，实际上就是一种监督。然而，如何进行分流的集体会审，也缺少实际的操作规定。在检察机关实际处理过程中，往往形成了举报中心承办人提出分流意见，负责签署意见后呈分管检察长批示。有时也会出现举报中心以外的其它检察机关内设机构按这样的程序进行操作。这种处理，是否就是集体会审，又如何来进行集体会审？这是需要从保密、高效和监督等高度来认识的一个较为复杂的问题。线索知道的人多，保密性就差，处理环节多，效率就会受到影响。线索仅在几个人中间流转，保密性强，但监督就不够，处理的正确性同样会受到影响。似乎这是一个二难的问题。要解决好，还需要从保密、高效、正确和监督四者的协调统一上加以研究。笔者认为，线索分流中，保密是关键，高效是基础，正确是目标，监督是保证。因此，从这四者协调统一上加以研究，必然会使线索分流的集体会审更加合理和科学。
　　首先，规定分流线索集体会审的明确操作办法。笔者主张，所有检察机关接受的线索都要经过集体会审的办法进行分流。当然，操作上可以进行必要的合理设计。笔者设想的集体会审分流线索的方法是：个人提议、集体决定、领导审批。即对于线索由控申部门登记后，交由承办人审阅，提出处理意见，交线索领导小组研究后提出分流处理的倾向性意见，报相应分管领导进行审批，再交由承办部门进行分流处理。最高人民检察院《刑事诉讼规则》第124条规定举报中心对于所收到的举报线索，应当及时审查，并根据举报线索的不同情况和管辖规定，在七日以内分别作出处理。第126条规定要案线索的备案，应当逐案填写要案线索备案表。备案应当在受理后七日以内办理；情况紧急的，应当在备案之前及时报告。接到备案的上级人民检察院对于备案材料应当及时审查，如果有不同意见，应当在十日以内将审查意见通知报送备案的下级人民检察院。按照这些规定，要集体会审线索，检察院每七个工作日均须安排一个集体会审的时间。这对于业务越来越多，人员分散在各有关部门的线索领导小组而言，客观上说操作会有一定难度。因此，对集体会审就要作科学的设计。集体会审可以分每七日进行的一般定期会审和每月进行的监督定期会审。每七日进行的定期会审，主要有线索领导小组的三个人组成。一名控申部门的负责人、一名控申部门的承办人和一名线索领导小组的非控申部门成员组成，其中非控申部门的成员可以用轮流产生的办法进行操作。这三个人负责对七日内需处理的线索集体提出处理意见，报领导决定后由控申部门执行。每月定期进行的集体会审，应由超过2／3的线索领导小组成员参加，除对当期七日内的线索进行会审外，通报已分流线索的情况。对原已经由三人会审作出处理意见被领导否决而改用其它方法处理的线索要进行会审监督。对通报本月已经处理线索有不同意见的，也要进行重新会审监督。
　　其次，做好分流线索处理结果备案审查的记录。做好分流线索处理结果的记录工作十分重要，它是线索分流处理的原始凭证，又是加强线索分流监督的重要依据。因此，记录的全面、科学、合理至关重要。线索处理结果的记录，可以按表格式和文字式的方式进行记录。对于转至其它相关机关处理的线索，以表格式记录即可。内容主要包括被举报人的姓名、单位、年龄、职务、举报的主要内容、转出处理的理由、承办人、签批人以及集体会审时的意见是否一致等情况。对于转至其它检察机关处理的线索，除了另行制作的上述表格式记录外，应增加线索内容的摘要件。对于交由本院侦查的线索，则应再增加一份侦查结果反馈情况表。这三种记录，应每季报送上级检察机关备案，供监督使用。
　　
　　（三）建立举报人员对举报线索处理的请求复议体制
　　举报人对所举报线索处理有对处理结果的知情权，这已经在检察机关中达成共识。只要是署名举报，检察机关均要对处理或调查的结果答复举报人，征求举报人的意见。这也是对检察机关分流线索加强检察机关外部监督的一种监督措施。但是，目前各个检察院答复举报人的执行情况各不相同，差异较大。一是答复的时间随意性较大，没有统一要求。二是答复的形式多种多样，完全由办理部门的领导来决定，不规范。三是举报人对线索处理分流不服者，缺少应有的救济渠道。笔者认为，这三个不足造成了线索分流后，举报人对分流线索缺少监督的事实，而加强举报人对检察机关分流线索的外部监督，将有利于检察机关正确分流线索，有利于公正执法。
　　要使检察机关分流线索得到举报人的外部监督，建立举报人对分流线索的复议制度，是一个十分行之有效的办法。
　　举报线索分流复议制度，以当事人对举报线索分流处理不服、向举报的检察机关提出复议申请、并在继续不服的情况下可以向其上级检察机关申请再复议一次为其复议办法的核心内容。同时规定，地市级检察机关的复议可以采取书面和组成复议小组人员并由举报当事人参加的当面复议，省级以上检察机关的复议以书面复议为主的复议程序规定。检察机关的线索分流复议小组应由三人以上单数组成，复议时应采取少数服从多数的办法决定复议结果。如果是当面复议的，则要听取举报人陈述的理由，再由复议小组人员单独作出复议决定后向举报人通报。
　　规定对举报线索处理不服可以申请复议制度，意义十分巨大。首先，它从制度上明确了对举报线索分流处理可以申请复议的办法进行救济，保障了举报人的正当权益；其次，畅通救济制度后，检察机关在分流举报线索过程中，自然会考量可以救济的制度而更加谨慎，更加公正合理；再次，规定举报线索分流的复议制度，是加强分流举报线索外部监督和上级监督的一项制度，它可以及时纠正不合理的处理决定，使更多的线索分流更加规范合理。
　　（四）规定重大线索管辖处理的提级管辖体制
　　重大线索管理处理的提级管理体制，是指按照规定，将本应由下级检察机关管辖的线索，因特殊原因而上升一格，由其上级检察机关对线索分流作出处理的规定。
　　重大线索进行提级管理，主要为了通过提级管理的办法，促使线索得到有效处理。由于社会多元化的客观状况，原本规定管辖的线索可能会使该检察机关在处理过程中出现左右为难的情况，而使该线索分流主要向“消化”方向发展。这和我们检察机关设立举报制度和正确分流举报线索的愿望相悖，因此有必要根据现有的实际状况，建立重大线索提级管辖的新体制，从而使检察机关在处理线索时摆脱过多的平衡地方因素的制约。
　　 提级管辖的设计，主要集中于重大案件和要案线索的提级管辖规定。对于什么是重大案件和要案案件，高检院早有明确的规定，本文不再加以细述。只是另有一些案件，虽然不属于这两类，但笔者认为也要实行提级管辖。如一些在同一系统或行业有相关联的窝案、串案举报线索，政法机关主要负责人的举报线索等等。在进行提级管辖的规定中要作出明确的规定。