土地出让金追缴的法律问题探讨

　　 目前我国由于经济和城市建设的发展需要，对建设用地需求量增多，但相应的土地市场运作不规范，土地出让金欠缴的现象很多。本文试图通过对土地出让金拖欠的原因和土地出让法律关系的分析，探讨土地出让金追缴中的有关法律问题，探索有效的法律追缴途径。
　　随着我国经济与城市建设的快速发展，建设用地的需求量越来越大。国家土地行政主管部门代表国家行使对国有土地的处分权，同符合条件的土地使用权申请人签订土地出让合同，土地使用者依合同向国家缴纳土地出让金，从而获取土地使用权，进行开发使用。由土地行政主管部门代表国家作为土地出让方，土地使用者作为受让方，这就构成了土地交易市场的供需双方主体，这样的土地市场即通常所说的土地一级市场。土地出让金是土地使用者为取得出让的土地使用权，向国家支付的一种费用。其实质是土地使用权价格，即在土地使用权出让期限内的地租购买价格。
　　
　　 一、土地出让金欠缴问题的现状和原因
　　
　　1.目前拖欠土地出让金的现象比较严重，拖欠的土地出让金应属于国家财政的一部分，如果无法到位，将导致国有资产的流失，国家基础设施建设和土地开发资金的紧缺。而且，很多拖欠的出让金因种种原因已积重难返形成呆账、死账，无法追回。由此可见，为了避免土地资产流失更多，采取坚决、及时、有效的措施清理、追缴拖欠的土地出让金已是刻不容缓。
　　2.土地出让金欠缴主要原因有：
　　⑴利润最大化是驱动土地开发商拖欠土地出让金的主观心理因素。为了追求更多的投资回报，一些土地使用者便想方设法拖欠应付的出让金。
　　⑵土地交易市场的不规范运作，部分人出于部门利益、集团利益或个人利益，主动有意识地规避、违反土地出让合同的约定和法律规定，拖欠土地出让金。
　　⑶法律上存在的漏洞包括立法的滞后，目前我国在土地出让金制度方面的法律、法规不够完善，使违法者有机可乘，对违法欠缴者制约、惩罚力度不大，方法不多。
　　⑷体制上的缺陷，导致土地、规划、建设和房管等有关部门工作上的相互矛盾和疏漏，对土地交易市场和土地使用者的监管不力，这也为土地出让金的拖欠创造了空间。
　　⑸执法的不严格也是欠缴的原因，在土地出让合同签订生效后，土地管理部门应当依照法律，根据合同敦促土地使用者按期、如数交付土地出让金，在土地出让金未交齐之前不给办理有关的土地使用权登记和发证、建设工程等手续，但是在现实中往往是钱未到位，手续已经齐备。
　　此外，行政干预的因素，也确实存在“献礼工程”、“首长工程”、“形象工程”等往往以时间紧、资金缺、困难大、需照顾等理由缓交或迟交土地出让金，形成了土地出让金的欠缴问题。
　　凡此种种原因，错综复杂，给土地出让金的追缴工作造成障碍。有鉴于此，本文将结合对土地出让法律关系的分析，探讨追缴土地出让金的法律途径。
　　
　　二、土地出让法律关系构成的分析
　　
　　在土地出让法律关系中，国家土地管理部门和土地使用者构成法律关系的主体，其客体是国有土地使用权，法律关系的内容包括一系列的土地出让法律行为，其中最核心的是订立土地出让合同，土地使用者缴纳土地出让金是合同的基本条款，土地使用者按照合同的约定支付土地出让金是其法定义务，如不全面、适当地履行就构成违约责任，需承担相应的法律后果。
　　土地出让法律关系中应包括两种类型：行政法律关系和民事法律关系。对此争议颇大，其实质即土地出让合同究竟是行政合同还是民事合同。前者认为在土地出让合同中，土地管理部门既是出让方，又是监督方，因此应为行政合同。后者认为依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则签订，合同双方是平等主体，因此应为民事合同。所以，正是基于这两种观点的分歧，对于《城市房地产管理法》第15条的规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”此条规定中土地管理部门“有权”，究竟是指“有单方面解除合同权”还是指“有请求人民法院解除权”？对此争议很大。尽管目前我国在法律实践中采信后一种观点，但笔者认为，土地出让合同是具有行政和民事合同双重性，物权和债权合同双重性的一类特殊合同。这些年的法律实践正是强调了其民事合同和债权合同的特征，忽视了其行政性和物权性的特征，使土地行政管理部门在对土地使用者的监督管理，在收取土地出让金权利的维护，在土地使用权转移的登记、发证等方面存在力度不够、程序不严格等问题。这也反映了我国目前在不动产立法方面的滞后。事实上重视土地出让合同的行政性与物权性，符合我国新土地管理法确立土地用途管制制I2W5PbCXWbJxGaCdGFuobg==度的原则，符合不动产物权交易的严格要求。而新的合同法在其分则十五类有名合同中也未包括土地出让合同，可见立法者也希望时机成熟后再加以规定。最高人民法院虽然公布实施新的司法解释，确认了国有土地使用权出让合同可以受合同法调整，但是很多问题依然未能妥善解决，尤其是土地出让金的欠缴问题未作出明确规定。物权法今年颁布实施，对于不动产物权进行了较为全面的规定，但是很多具体问题涉及我国土地制度的根本问题和体制尚未定论，因此对于土地出让合同的性质和权利义务内容尚无规范。可喜的是我国民法典的制定工作正在积极进行，必将填补我国目前民法中物权立法的空白，将会对土地出让合同的性质和权利义务及内容作出进一步的明确规定。
　　
　　三、追缴土地出让金的法律途径
　　
　　通过以上对土地出让法律关系的分析，基于土地出让合同双重性的特点，土地出让金的追缴途径应从行政执法管理和民事债权关系两方面来探讨。
　　1.行政法律途径：对于土地出让金欠缴的单位，规划土地行政部门应加强执法管理，冻结办理欠缴单位有关的用地、建设、土地登记等手续；对未办理建设、用地手续即进行建设的按照违法占地或违法建设实施行政处罚，敦促土地使用者尽快补交出让金，补办手续；对长期欠缴单位，土地管理部门应及时下达带回执的催款通知书，与欠缴单位签订还款协议书，要求其出具还款保证书等，这样是为在今后进入诉讼程序时，有充分有力的证据。同时对欠缴单位采取冻结今后其他建设和用地手续的办理，以督促欠缴者主动、及时补缴出让金。
　　2.申请仲裁解决争议的途径：如果土地出让合同双方在合同中约定了可以通过仲裁机构解决争议，或在争议发生后，双方另行约定同意用仲裁的方式处理纠纷，则可由仲裁机构对双方争议进行裁决。
　　3.社会、舆论监督的途径：对于土地出让金的欠缴单位可以通过报纸、电视等新闻舆论渠道予以公开，实行催告，要求欠缴单位限期缴纳。2000年某市土地局就采取了这样的方式，收到了较好的实效。通过这样向社会公开曝光欠缴单位的名称，对欠缴单位构成一种名誉惩罚，督促其认识到欠缴的违法行为，尽快补缴，是一种追缴成本较低、行之有效的办法。
　　4.司法解决的途径
　　⑴申请支付令：土地管理部门对于只要求拖欠出让金的单位支付到期欠款，在符合条件、事实清楚、欠款人无异议的情形下可以向人民法院申请支付令。这一方式，手续简便易行，法院费用较低，且不受欠款标的数额的限制，并在支付令生效后，同法院判决有同样的效力，可以申请法院执行。其不足之处在于债务人一旦提出异议，即将终止支付令程序，进入诉讼程序。
　　⑵提起民事诉讼：土地管理部门也可以依据有关法律的规定，按照土地出让合同的约定，在诉讼期限内提起民事诉讼，请求法院判决欠款人履行合同，支付拖欠的出让金和法定滞纳金；或者请求法院判决解除合同，收回被占用的土地，要求拖欠出让金一方进行违约赔偿。已经在土地上进行开发建设的，由法院对地上物进行查封、扣押或拍卖。
　　同时，综合分析出让金欠缴的原因与我国土地出让金政策的不完善也有一定的联系。目前我国土地出让年限都较长，而一次性全部支付数额巨大或较大的出让金，对开发商、建设单位资金压力也很大。为了促进城市建设和土地的开发利用，在政府资金不足、开发商资金也有限的现实条件下，为充分调动开发商的积极性，采取较为灵活的出让金政策，实现分期支付，随市场进行合理浮动，这也是目前我国正在积极探讨和研究的课题。
　　 总之，土地出让金的追缴是一个综合性的工作，需要立法部门抓紧制定有关的法律、法规，使追缴工作有法可依，有章可循；需要行政执法部门严格执法，加强管理；需要司法部门和仲裁机构的强力介入和支持。只有这样，才能保障土地出让金的及时支付，实现土地资产的市场价值，增加国家的财政和基础建设资金，推动我国土地出让市场的积极、健康、快速和规范的发展。
　　(天津市塘沽区规划和国土资源局)