提高高校国有资产利用效益的制度改革探索

　　【摘要】现代大学之间的竞争归根到底是资源的竞争。本文分析了目前高校国有资产管理中普遍存在的问题，并以绩效管理为导向，对高校国有资产管理制度改革进行了探索，提出了一些创新性的建议与措施。
　　
　　高校的教室、实验室、教学科研仪器设备、校舍等国有资产是学校的教育资源，也是高校完成培养人才、科学研究、社会服务三大历史使命的物质保证，高校教育资源的安全完整、使用效益从战略上、根本上决定了学校安全与发展的态势。一个学校教育资源存量的大小、配置和利用的质量直接制约着学校的办学质量和效益，因此，学校国有资产管理的战略目标一要预防、抑制资产流失；二要利用现有的资源创造新的资源。高校应树立绩效管理的观念，采取有效的管理程序，保证高校国有资产的安全完整，优化资源配置，提高资产的使用效益，推进高校教学和科研的快速发展。
　　
　　一、树立绩效管理观念，建立适合高校发展需要的国有资产新型的管理组织机制
　　
　　（一）建立国有资产管理的组织机构
　　当前不少高校没有设置专职的国有资产机构，多头管理现象普遍存在，缺乏统一的管理，导致学校国有资产购置、调拨、报损、报废等管理混乱无序，或虽然有法有章，但不切实可行，也只能流于形式。因此，高校应围绕学校国有资产管理的战略任务，建立国有资产管理专职机构，机构的任务是对国有资产的购置、使用、处置等全过程进行统一管理，对各类资产进行整合，实行共享、有偿服务，以平衡记分卡为工具，对所有资产进行绩效评估；机构力量由仪器设备、房产、会计、经济、工程、医学等专业技术人员组成。各部门或业务单位根据学校绩效管理目标对所使用的资产制订绩效计划指标，国有资产管理机构对各业务单位资产运行进行绩效跟踪计测，以便及时发现问题、及时修正偏差，将部门的目标与学校的绩效目标挂钩、个人的目标与部门的目标挂钩，根据绩效评估结果进行奖罚，依靠科学合理、充实的组织管理结构对高校国有资产统一进行绩效管理。
　　
　　（二）提高人员的综合素质，建立学校国有资产管理的责任机制
　　1.重视提高管理人员的素质
　　在任何管理中，人是决定因素，国有资产的管理是以人为中心的管理，人员的综合素质直接影响着学校国有资产的安全与使用效益，校内所有员工都在利用学校的资产完成教学、科研、管理等本职工作。因此，高校应从调动人的积极性和人的创新性着手，通过培训与学习等提高人员的文化素质、合作协作能力、团队精神、技能、技术水平等，并将其作为国有资产绩效管理关键指标进行计测，使学校所有的员工都自觉遵守有关的规定并对所使用资产的维护、安全负责。
　　2.共享资产实行管理人员委派制
　　高校国有资产管理涉及财务、人事、设备、图书、房产、教学、科研、产业等各个部门，应在各资产使用部门设兼职资产管理员对本部门资产负管理责任，共享资产实行管理人员委派制，管理人员负责对有偿开放服务如仪器设备等的使用进行管理与维护，除教学使用仪器设备不收取机时费外，其他一律按规定收取费用，并上缴学校，作为弥补资源消耗与管理人员工资等的经费，同时要将管理的好坏与管理人员的工作业绩挂钩。
　　3.建立国有资产管理责任机制
　　建立固定与流动相结合、定期轮岗、专职与兼职相结合的管理人员责任制；建立以校长为总负责，各部门负责人对本部门所使用、保管的资产负责，各岗位对所使用、保管的资产负责的全员参与的责任机制。
　　
　　二、预防和抑制学校国有资产流失，保证学校资产的安全
　　
　　高校的教育资源非常宝贵，为了提高办学效益应充分开发和利用，但决不允许流失。当前，高校国有资产的出售、出让、转让、对外捐赠、非经营性资产转经营性资产、报废报损处置、货币性资产损失核销随意性大，缺乏严格的审批手续和监督机制，给国有资产的流失留下缺口，而任何的惩罚都是亡羊补牢。只有构建一套具有较强操作性的预防和抑制学校国有资产流失的框架，才能从根本上保护学校的利益，促进高等教育的快速发展。
　　
　　（一）建立和完善高校国有资产处置管理的规章制度
　　高校资产出售、出让、转让、对外捐赠、报废报损、货币性资产损失产等资产处置应严格执行《事业单位国有资产暂行办法》的规定，并公开资产处置信息，国有资产处置的各项收入应按规定上缴学校财务部门进行统一管理。
　　1.建立资产出让、转让、出售等资产处置的管理制度
　　必须建立国有资产处置权限与责任制度，规范资产处置的管理。资产的出让、转让、出售、对外捐赠等必须按照国有资产产权管理的有关规定提出书面申请，说明处置的原因，经过资产管理部门按国有资产有关规定进行鉴定、评估，经相关部门共同审核，根据权限办理审批或向上级部门报批手续，通过报批后资产的转让、出售、对外捐赠等应取得资产接受方资产及财务部门的正规凭证。数额较大的资产出让、转让、出售应通过拍卖等市场竞价方式公开处置。
　　2.建立和完善不良资产的责任追究与核销管理规章制度
　　学校应建立不良资产责任追究与审计、审批核销管理的规章制度，并明确规定审核审批程序与权限。各种资产盘点短少、丢失、资产被盗等资产损失应当查明原因，追究相关责任人的经济责任和行政责任，扣除追究相关责任人的经济责任的部分按规定审核报批程序进行核销；特殊情况如资产被盗应报公安部门立案侦查，及时取得处理结果和相关材料；资产毁损、过期报废应经管理部门相关人员会同技术人员现场共同鉴定，确认证明，坏账损失如债务人死亡确实无法还款应取得公安户籍机关的证明材料并经相关审核程序报批后核销；投资损失如企业破产并造成无法对被投资方继续追偿投资损失，应取得经法院判决被投资方破产的法律证明材料，经严格审核报批程序后核销，应建立严格的货币性资产损失核销的审批管理制度。
　　
　　（二）建立人事调动资产、债务移交及离任资产债务审计规章制度
　　为了堵住人走物走债难清的资产流失漏洞，必须建立人事调动或离职资产、债务移交及离任资产债务审计规章制度，人事调动、离职必须先进行资产移交申报，再由相关部门查清所使用、管理的资产与经借、经批的债务，在有关负责人在场监交的情况下进行资产清点移交，对经借、经批的债务进行清偿或作出处理，将移交、处理结果交审计部门审查，再将审计结果反馈到相关部门进行业务处理。
　　
　　（三）建立出租、出借、非经营性资产转经营性资产的专项管理制度
　　高校不得用校内房产作为资本金向校办企业投资，校办企业使用校内房产、设备等应按租赁管理，签订租用或有偿使用协议。学校教学及日常公务必须用的资产原则上不得转为经营性资产，不需用或长期闲置的房产、场地、设备等资产转为经营性资产，应在通过可行性效益性论证的基础上采取先评估后转入的办法，明确产权关系、有偿使用的办法，签订租用或有偿使用协议，明确经营单位按期向学校上缴租金或有偿使用费的办法及违约责任、履行确保学校转入的经营性资产安全完整、保值增值义务并接受学校的监督与考核。高校应成立资产管理公司，负责对出租、非经营性资产转经营性资产按照现代企业制度进行经营管理，在学校和企业之间建立一道安全防线，一方面对高校投入经营国有资产的安全完整、保值增值负责；另一方面承担对企业经营活动进行监督与考核，确保高校资产安全完整、保值增值的责任。
　　
　　（四）建立定期清产核资管理制度，保护国有资产的安全、完整
　　通过定期清产核资，将财务部门资产价值总账与国有资产管理部门资产账、资产管理部门资产账、卡与使用部门实物、卡进行核对，查清资产的安全情况、利用情况、新旧情况、分布情况、有无账存物无，有无接受捐赠不入账，有无设备闲置等，通过定期清产核资及时发现国有资产管理与使用中存在的问题，以便及时采取有效措施进行处理，确保国有资产的安全、完整，对国有资产的购置、使用、处置进行有效的内部控制，提高国有资产利用效益和管理水平。
　　
　　
　　三、积极开发及合理利用教育资源，提高学校国有资产利用效益
　　
　　全国高校经过近几年的连续扩招，在校生规模比五年前翻了一番，靠财政拨款及学费收入远远不能满足办学投资的需求，一方面，办学教室、实验配套设施等严重紧缺，学校主要靠商业贷款筹集资金购置办学设施；另一方面，学校校舍、教室、仪器设备等利用率普遍低下，甚至存在浪费现象。其主要根源在于高校教室、仪器等设施归部门所有、小而全、各自为战，这种局面长期下去，将难以适应现代大学培养复合型、创新型人才的需要，也不利于高校多学科交叉组织的构建，不利于产生重大的科研成果和大师级的人才。因此处于办学转型期的高校要实现培养人才、科学研究、社会服务的功能，必须对各类资源进行整合、共享，开发使用价值，提高使用效益，充分利用现有的教育资源去创造新的资源； 必须探索教室、科研、实验、大型仪器设备、体育设施等共享开放、实现对社会有偿服务的新型管理制度，探索教育资源开发利用及对内对外有偿服务的绩效评估指标体系，应设立独立于使用部门、隶属于国有资产管理部门的实验中心、科研中心、体育中心等管理机构，利用校园网公开账目管理信息和资源管理信息。
　　
　　（一）建立教育资源共享、有偿服务管理制度
　　为了合理利用学校资源，高校应挖掘潜力，开发闲置资源的利用效益，充分利用闲置资源进行对内、对外的有偿服务，提高资源的利用效益，更好地发挥高校科学研究、对社会服务的功能，在保证教学使用的前提下，教室、仪器设备、体育设施、计算机中心、图书馆等应对外有偿开放。为了集中优质资源，应成立科研中心、实验中心等机构，实行资产用、管分开，建立教育资源对社会有偿服务收费管理制度及绩效评估机制，对社会有偿服务项目由国有资产部门委派专职管理人员进行统一管理，收入列入学校预算收入进行统一管理。为了实现资源共享、有偿服务绩效管理目标，必须实行管理人员责任制，管理责任人应对仪器设备每天的使用情况按使用人、使用用途、使用时间、使用前后仪器的完好情况进行详细登记并签字负责，定期向国有资产管理部门、财务部门报送各种仪器使用情况报表。
　　1.建立仪器设备共享、有偿服务管理制度，提高仪器设备的利用效益。为了防止重复购置，提高仪器设备的利用效益，适应校内校外科学研究及科技服务的需求，高校应建立仪器设备共享管理、有偿服务的规章制度。必须按照《高等学校仪器设备管理办法》建立仪器设备收取机时费的规章制度；在保证教学使用的前提下，实行仪器设备专管共用、资源共享，对内对外有偿开放服务。除教学实验外，使用仪器设备应按规定到财务部门办完交费或转账手续后方可提供和使用。
　　2.建立教室、科研、实验、体育设施等对社会有偿服务管理制度。在保证教学使用的前提下，教室、实验室、计算机中心、动物中心、体育设施、图书馆应实行有偿开放服务，一方面实现对社会提供服务的功能；另一方面，取得效益收回成本，同时防止科技和社会发展加速资源淘汰导致浪费，有利于应对快速发展时代资源的更新换代。学校应根据市场价格和成本效益的原则确立收费标准，进行绩效管理，明确绩效奖罚措施。
　　
　　（二）建立仪器设备等资产使用管理绩效评价制度
　　高校应建立贵重仪器设备等资产使用管理绩效评价制度，建立贵重仪器设备等资产使用效益综合评估指标体系。贵重仪器设备等资产使用效益指标根据相关的绩效目标进行评估，主要包含两方面的内容，一方面是社会效益，主要运用非财务指标评价与资源使用相关的教学实验的利用率、教学质量的提高、提高科研项目申报的成功率等，教学质量指标以全省平均水平为参照标准，如升学率、毕业率、就业率、通用考试通过率、毕业论文评优率等，科研水平提高指标如博士点流动站、博士点、硕士点、省级国家级科研项目增加数、科研各级别获奖增加数、科研论文数等；另一方面是经济利益，主要运用财务指标将投入和产出进行对比，投入包含购置费用、管理人员工资、维护保养费、维修费、使用的水电费等指标；产出包含直接使用费收入、科研拨款收入、与此相关的扩招增加学费收入、科研项目合作收入、其他特色服务收入、节约支出等。
　　
　　（三）开发旧仪器、设备等的利用价值
　　对经财产盘点确认已经闲置的旧仪器设备由国有资产管理部门组织相关人员、专业技术人员对实物进行严格检验、测试，对有利用价值的进行利用，对有修复价值的进行修复，通过改造、安装新配件升级的办法增强旧仪器设备的使用功能和使用效率，尽量延长仪器设备的使用寿命，最大限度地提高资产的利用效益。
　　
　　（四）建立重大项目投资绩效管理规章制度
　　高校重大项目投资决策普遍缺乏可行性论证机制，不顾学校利益、不考虑利用效益盲目购置、盲目投资、暗箱操作、责任人的短期行为使投资项目价格高、质量不过关、低效率使用，严重影响了学校的办学效益。因此，学校重大投资项目应实行绩效管理，投资决策必须通过相关部门绩效管理可行性论证，制订绩效管理计划指标；对投资项目应分期拨款，根据定期绩效评估结果确定是否拨款，并对项目使用过程进行跟踪绩效计测；定期进行绩效评估，对相关责任人进行绩效奖惩。