试析农村集体土地的产权

　　土地一直是人们关注的核心问题。在当今社会转型时期，土地承载了前所未有的新内容，如何让农村实现快速发展，就在于如何看待由土地所引发的一系列问题，找到诸多问题的根源是解决问题的关键。本文从关于土地问题的“公地悲剧”[1]和“反公地悲剧”[2]表象入手，逐步理清土地问题的根源，并对其趋势作一定的分析。
　　
　　一、主体缺失的“悲剧”
　　
　　我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》都规定了农村土地属于集体所有，但对于农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践都不明确。《土地管理法》第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村集体所有，由村集体经济组织或村民委员会管理、经营，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，已经属于乡(镇)农村集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”上述立法规定了乡（镇）农民集体、村农民集体和组农民集体这三种主体[3]。三级所有会造成两个弊端：一是造成“公地悲剧”，在大家都主张所有权的情况下，竞相掠夺性地利用土地，造成土地这一不可再生资源的浪费和使用效率的下降。二是呈现出相反的局面，即“反公地悲剧”，三级所有的土地产权的设计就如一个门上锁了三把锁，任何一方都可以阻止其他两方对土地的有效利用，从而导致资源使用效率下降。这种“公地悲剧”和“反公地悲剧”在社会生活中实际表现有以下几个方面：
　　（一）农村土地产权主体不明确，村民自治组织不“自治”
　　按照《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”而这种农民集体的概念是抽象的、空泛的。面对这种空缺的所有权，乡、村、组和农民都可以来主张，乡、村等行政机构处于优势地位，而村委会凭借这一农村土地产权身份，可以在此处获得权力寻租的收益。
　　《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”可以看出，村委会应当是一个非营利的社区组织，它们根本没有能力也没有权限作为农村产权的代理者。
　　当土地产权没有落实到农户，农民也就不拥有土地的使用、自由转让、买卖的权利，不能实现土地利用的最大效益，从而对农民的激励作用也无从发挥。农民没有个人的产权利益和产权主体地位，从而也没有权利意识和参政议政的能力，失去与公共权力和县、乡以及整个政权组织进行有效制衡的社会条件，也就失去抵抗乡、村组织的乱摊派及欺压行为。
　　（二）农村土地被强制、非法低价征用，集体土地产权流转混乱
　　《宪法》和《土地管理法》均明确规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”这就在法律上规定了国家和农村土地产权的主体之间可以在特定的用途上进行产权的转让。但是其中的问题是：第一，“公共利益”概念抽象，并未对其作具体的限制。行政部门、村集体在公共利益的名义下进行着各种侵犯农民土地产权的经营活动。第二，农村产权主体缺位。作为管理农民的“集体”、“政府”认为自己理应成为土地产权的所有主体，而农民只是通过“租地”而拥有使用权的使用者，土地的征用并未考虑农民的切身利益和经济活动的平等性和公正性，而是以一种上级对下级的行政命令对其强制征用和使用。第三，征用农民土地，征用补偿不尽合理，补偿标准偏低，补偿费用分配不公。行政部门、村集体征用农民土地，以不降低农民的现有生活水平作为补偿的数量标准，难以保证农民原有生活水平的保持和改善。而这种费用即使等价分配下来，由于缺乏利益分配机制，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截留，不当使用又会给农民造成更大的损失。
　　在利益的驱使下，许多地方基层组织操纵土地流转，少数地方甚至用警力逼农民就范。有的地方乡政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集体土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际，把政策引导变成行政干预，人为地推行农村土地流转。
　　（三）农村土地经营机制条块分割，阻碍农业集约化经营及农业产业化
　　农业生产由粗放式、分散型管理到集约式、产业化经营是世界农业发展的趋势，也是农业现代化实现的重要标志。“规模产业化”，农作物、经济作物种植的大片化，根本在于管理和经营的统一性。现行的土地制度产权界定不清，产权的约束僵化，权、责、利关系不明，导致了不同土地“承包”者之间的合作可能性和可行性减少。即使出现了表面上农作物或经济作物的产业化，但其内部管理依然是独立的、分散的个体小农管理经营，并未真正实现产业化经营所带来的效益，所以即使一些地区业已形成产业化规模，但其经济增长给农民带来的实惠却是很少的。
　　（四）土地产权成为约束农民自治的核心问题
　　近年来，在我国广大的农村，村民自治的民主监督和民主管理已开始创建、推广，出现了一些“海选”方式的具有现代民主特性的新形式、新气象。然而在这一进程中，压制、阻挠村民自由民主选举和村民自治的各种事件时有发生。有的地方村委会选举，村委会组成人员内部指定或上级选派，干部包办，选举流于形式等，严重影响了村民自治的民主、公正。真正的原因在于，农民考虑到自己的既得经济利益，土地产权制度的不完善使他们在保护自己公民权利和自由的同时，会牺牲自己的经济利益。现行土地产权制度或财产权利制度，严重抑制了农民追求土地使用或其他个人产权，不利于农民依法参与履行集体所有权职能，妨碍了真正实行村民自治、依法治村。
　　上述的种种现象，正如战国时期的商鞅所说，“一兔走，百人逐之，非兔可分以为百也，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如鹜焉而逐之；名分已定，贪盗不敢取……名分定，则大诈贞信，民皆原悫，而自治也。故夫名分定，势治之道也；名分不定，势乱之道也。”[4]
　　
　　二、“悲剧”产生的根源
　　
　　从“公地悲剧”和“反公地悲剧”并存的局面中，不断反复出现的问题是：农民集体到底指的是谁？“农民集体”并非我国法律认可的民事权利的主体，本应属于民事权利范畴的集体土地所有权并非法律上科学的、准确的所有权形态，只不过是政治上的集体所有权未经法律技术处理在民事法律领域的直接反映。
　　（一）从我国现行相关法规来分析
　　第一，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有，乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不能作为集体土地所有者。而现实是乡政府集土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成为国有土地。第二，村民委员会也不能作为农村集体土地所有权的代表。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”因而，它不能成为农村集体土地的所有者。同样，村民小组也不能作为农村集体土地所有权的代表，因为在实行家庭联产承包责任制后，村民小组基本上解散了，况且村民小组不是一级集体组织，因而它不能作为集体土地所有权的代表。此外，《土地管理法》第十条关于土地权属的规定中，使用了“可以”一词，采用的是授权性规范，这样使本来模糊的所有权关系更加处于不确定状态之中。也就是说，农村土地不论是农民个人所有，还是农民集体所有；不论是人民公社、生产大队和生产队三级均为所有者主体，还是将农村集体合作经济组织也纳入所有者代表的范畴，其实质都是由我国政权的性质决定的，是国家和政府权力运行的结果，而不是在经济活动或经济运行的结果中形成的。这就意味着农民集体所有土地的内涵，不只包含财产所有权，同时与社会主义政权的建立、巩固和完善紧密相连，是农民成为国家主人的标志，是农民享受国家政权保护的一种体现[5]。
　　
　　（二）我国当前土地制度正处于现代市场经济的环境之下
　　现代市场经济是以现代工业文明为基础的高度社会化、现代化、规范化和国际化市场经济。概括起来说，构成现代市场经济体系的框架有四个基本要素或环节：规范化的市场主体、现代化的市场体系、灵活有效的宏观调控系统和完善的社会保障制度[6]。市场主体是市场经济运行的基础，也是市场经济体系和市场机制形成的关键。在市场经济条件下，任何有效的实质性的市场经济活动都是通过市场主体来完成的，没有主体行为的市场经济是不存在的。市场主体的有效运行，不仅带动起整个市场客体要素的流动，而且也是市场机制发挥作用的载体。一般来说，合格的市场主体有以下特征：经济行为的主体化；行为选择的市场化；组织方式的独立化和法人化；行为目标的盈利化。市场经济的基本要求是以市场来配置资源，这种资源的配置是以规范的市场主体为前提条件的，市场经济的主体是商品经济逐步发展到市场经济这一过程中符合价值规律的运动孕育出来的，“三级所有”的产权体制在商品经济的初级阶段，有很强的适应性，符合了社会分工的初级阶段，而在社会进一步分工细化和规模化的背景下，农民集体已经不能满足社会的发展需要。
　　改革从农村开始之时，没有先从生产力这一结果出发，而是肯定了农民创造性的产权安排，把它上升到国家法律的层面，相对明确了权利义务，从而推动了生产力的发展。在计划经济向市场经济过渡时期，对农民集体所有的双层经营体制的产权安排，相对确立农民的主体地位，权责相对明确，推动了生产力的发展。而当前运行的土地制度的经济环境改变了，我们的制度安排不适应经济基础，土地成为需要自由流转的资源进入市场体系，卸载本身承载的社会责任和功用。
　　土地作为农民在农村从事农业生产的基本资料，成为“三农”问题的核心问题，农村土地的产权问题是这一核心的核心，是“三农”问题的一个根源。要解决农村土地制度中存在的“公地悲剧”和“反公地悲剧”并存的局面，必须对土地产权进行改革。
　　
　　三、“悲剧”困境的出路
　　
　　当前，关于集体土地所有权主体在学术界持有以下几种主要观点：（1）主体虚位论：我国《民法通则》虽然规定了集体土地所有权，但没有规定集体土地所有权的主体。（2）行政管理主体、经营管理主体和所有权主体三位一体。（3）重叠权属说：由于“三级所有，队为基础”的体制原因，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的纵向关系一直不清楚。（4）新型总有说：我国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。以上观点各有其合理之处，但还是不能避免“悲剧”发生。
　　首先要确定的是，土地的公有和私有并不是选择产权结构和模式的先验条件、原则或标准。从经济行为结果来看，生产力似乎是一个标准，但在新的产权结构产生之前，生产力也还是一个先验的条件或者说是一种主观判断。生产力是产权制度的安排的结果，生产力不是产权制度建立的条件。因此，推动生产力的发展是我们的方向和目标，在此目标下我们要有好的制度设计，在此处就是产权。其次，回到土地的“公有”还是“私有”的争论上来说，理论不能解决，就让我们从我国的国情来分析。不可忽视的一个问题是，我们国家人口大多数是农民，并且没有建立覆盖全民的社会保障体系，长期的城乡二元结构导致的结果积重难返，虽然土地利用按市场经济的规律来看是低效的，但是土地在其中起着生活保障、提供就业、直接受益的效用。在免除农业税之后，这种作用体现得更为明显。要是我们仅仅从“公有”或“私有”的角度来考虑问题，不考虑社会保障体系和农村经济的承受能力，势必会引发“马太效应”，加速社会分化，不利于“三农”问题的解决。
　　可见，我国农村土地的产权权利主体不明确是问题的关键，当前需要做的工作主要有三个层面：
　　（一）在不根本改变农村产权制度的前提下，通过保护农民用益物权来缓解当前的矛盾冲突
　　1.稳定农民土地产权。2002颁布的《土地承包法》使农村土地的使用权有了明确的法律依据，这种使用权具有一定意义上的财产权的性质。当前必须坚持“三级所有”的土地产权制度，因为我国的覆盖全社会保障体系还未建立，完全的私有化不仅不会让农民受益，反而会成为新的博弈的开始。重要的原因就是，农民在对等的市场对话时没有充分的信息，导致处于弱势地位。
　　2.在土地的用途上，明确农户、政府、农民集体和开发者之间的关系与权责。政府在其中只起监管和服务的作用，因公益原因而征地的权力必须严格限制。农户和农民集体与开发者之间保持平等的市场主体地位，从市场的谈判中体现土地价值和实现土地使用权的自由流转。
　　3.被征地农民的补偿标准市场化。现在的《土地管理法》设定的补偿标准过低，没有体现30年土地承包权的合理价值，改变这种状态的有效办法是确定补偿标准最低限，而不是制定最高限，逐步向市场价格靠近。
　　4.要通过立法赋予农民直接参与征地过程的权利，建立权益受损的诉求机制。许多案例表明，很多农民对补偿费了解非常有限，并且诉求解决机制渠道不畅。农民直接地参与到征地谈判过程和事后的诉求解决机制的建立，可以从程序的正义上保证结果的合理性。在收益上，在承包权范围内土地的补偿费应完全归农户。
　　（二）将政府的征地权限制在公共用途上
　　1.明确界定土地公共用途的概念，限制政府的随意性界定。 政府要完全退出非公共用途的土地农转非过程，不能参与市场主体的谈判过程，谈判的结果在行政部门的认定仅仅为公信力的表示。
　　2.加强监管和服务职能。我国人多地少的矛盾在逐步加剧，完全的市场因素主导，不仅会加大农用地的缩减，而且造成极其严重的后果。所以现在不仅不应该消除城市和农村用地、农业用地和建设用地的区别，而且应该强化，两者之间的转化必须要有程序保证，实现土地的集约化利用。
　　（三）长远规划农村土地产权制度
　　给农民应有的完整的物权非常重要。当前的“三级所有”的土地产权制度是具有过渡性质的，这种具有中国特色的管理体制是我国国情决定的。我国“三级所有”的产权体制，使土地的使用遇到了“公地悲剧”效应和“反公地悲剧”效应共存的局面，最终的出路是土地产权的明晰化。这种转化需要通过一个循序渐进的过程，其中部分措施可以逐步实施：首先，先让30年的承包权可以自由流转，这将会对农民的福利有很大改善。其次，可以试行改进土地的登记制度。规范租用土地、流转土地承包权的行为。第三，逐步设立土地承包权的继承权和抵押权。继承权体现承包权的准财产权的性质，农民可以通过抵押30年的土地使用权来获得投资资金。另外，应进一步限制政府调整农地的权力与征地权力的滥用。
　　农民个人产权以及土地产权的明晰化，是村民自治机制的“核心动力”和经济动因。农村土地产权的落实给农民以权、责、利的约束与激励，也将农民自己最切身的经济利益与维护其土地产权和个人产权捆绑在一起，每个农民为了实现自己的经济利益就必须首先追求自己的产权利益。产权利益的拥有促使农民有了追求保护其利益所派生出的各种村民自治政策的积极主动性。逐步落实土地产权，增加村民自治的广度、精度和合法性，社会公正才有可能大幅度地扩展。总之，土地产权的实现是引发“蝴蝶效应”的蝴蝶翅膀，关系农村变革的方方面面。如何安排土地产权，具有重大的现实意义。
　　
　　注释：
　　[1]“公地悲剧”指由于社会公共资源没有排他性的所有权，因此会导致这种自有的过度性使用，其结果是公共资源的效率迅速递减。
　　[2]“反公地悲剧”特指一种资源或财产有多个拥有者，但他们中的每一个都有权阻止另一个拥有或使用资源，因而导致每一个拥有者没有有效的使用权。
　　[3]彭万林：《民法学》，中国政法大学出版社1999年版。
　　[4]《君书·定分》。
　　[5]王延杰：《也谈集体土地所有权》，载《中国土地》2003年第3期。
　　[6]张维达主编：《政治经济学》，高等教育出版社2000年第1版，第160页。
　　参考文献：
　　[1]孙爱平：《论我国集体土地所有权》，载《上海市经济干部管理学院学报》2003年第2期。
　　[2]王铁雄：《集体土地所有权制度之完善——民法典中不容忽视的问题》，载《立法研究》2003年第2期。
　　[3]龙卫球：《法律主体概念的基础性分析——兼论法的主体与定论》，载《学术界》2000年第3、4期。
　　（作者苏一星系西北师范大学政法学院教授，郑荣富系西北师范大学在读法学理论硕士生）