公开原则：《监督法》的重大制度创新

　　审计报告向社会公开，执法检查报告见报，审议意见现身媒体……2007年1月1日以后，人大常委会监督采用类似的公开动作不再单靠勇气了，因为《监督法》已经把“阳光监督”写在法律文本里。
　　
　　一
　　
　　2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《监督法》明确规定，监督公开是人大常委会行使监督职权的一项重要原则。
　　《监督法》从三个层面规范监督公开。首先是总则规定了监督公开原则。该法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”其次是分则对监督公开作了具体规定。分则有5个条款对监督公开进行了具体设计，主要体现在人大常委会听取和审议专项工作报告，听取和审议计划、预算的执行情况报告及审计报告，法律法规实施情况的检查这三章里面。《监督法》第八条、十四条、二十条、二十五条、二十七条对此分别作了如下规定：在人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查报告方面，其年度计划、报告内容、对报告的审议意见、政府和“两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”；在听取和审议专项计划、预算执行报告、审计报告方面，报告内容、对报告的审议意见、政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”。三是个别情形监督公开可以例外。第四十二条规定：人大常委会特定问题 “调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料”。
　　从法理上说，法律原则不仅可以指导人们如何正确地适用规则，而且在没有相应法律规则时，可以代替规则来作出“裁决”，即应付没有现成规则可适用的情况。笔者认为，除上述《监督法》分则5个条款规定的监督情况按法定要求向社会公布，关于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况可以依据《监督法》总则规定的原则（“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”）向社会公布。只是特定问题的调查委员会在调查过程中可以例外（可以不公布调查的情况和材料），但调查结束后，调查报告及处理情况同样要公开。
　　可见，《监督法》为人大常委会监督公开设定了义务性要求。笔者认为，按照总则公开原则的向社会公布监督情况，可以选择全程公开，也可以选择过程或结果公开；可以选择实时公开，也可以选择事后公开。当然由于客观条件的限制，也可以暂时不公开。按照总则公开原则向社会公布监督情况，具体如何公开、公开什么内容、选择什么样的方式公开，地方人大常委会可以在法规、规范性文件中规定，也可以由人大有关专门委员会、工作机构提出意见，经委员长会议、主任会议同意，由常委会有关工作机构办理。
　　总而言之，人大常委会监督公开是原则，不公开是例外。人大常委会监督公开作为一项制度安排，既是法律程序，也是工作程序。随着《监督法》深入实施，监督公开的范围和空间将不断扩大，监督公开将步入常态。
　　当然，人大常委会监督公开应当有边界。监督公开以保密法的规定为“红线”，保守国家秘密；以宪法和法律关于公民权利保护为边界；保护有关商业秘密等。
　　纵览50多年来规定人大制度及其运行规程的宪法、法律，甚至有关法规，我们会发现：如此清晰、明确而大张旗鼓地推行公开原则，似乎未曾有过。唯独《监督法》如此毫不含糊地张扬公开原则。公开原则为人大行权的公开提供了丰富的制度资源，也回应了公民对人大信息公开的诉求。
　　关于这一规定，全国人大常委会法工委副主任乔晓阳称之为“把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下” 。
　　2006年11月1日，全国人大常委会副委员长盛华仁在《求是》发表的一篇文章中指出，“按照监督法的规定，各级人大常委会行使监督职权的情况应当向本级人大报告工作，接受监督；同时，还要向社会公开，接受群众监督。这就是我们的国家体制。”
　　《监督法》关于监督公开性的设计毫无疑义是中国民主政治发展的重大制度创新。
　　
　　二
　　
　　目前，全国人大、地方人大及其常委会在信息公开方面进行了积极的探索和实践。
　　从实践来看，人大信息公开比较成熟的方式大体上有三种。第一，媒体报道。电台、电视台、报刊依法刊播人大及其常委会会议情况，如有关工作报告、决议决定、审议发言、质询等资讯。全国人大、省级人大会议，还有一些市、县人大会议，电视台、电台实现了对会议现场的全程播报。人大常委会行使监督职权公开报道的信息越来越多，也越来越精细。第二，互联网传播。始于1999年的“政府上网工程”为人大工作公开开辟了新的渠道。目前，全国人大常委会办公厅主办有“中国人大网”，省级人大常委会和部分市、县级人大常委会先后建起了门户网站、网页。据不完全统计，2006年全国各级人大公众网站已近300个，短短五年时间增加了15倍。这些网站快捷、权威地向社会发布了人大及其常委会行使立法、决定重大事项、监督、任免职权的信息。有的网站还进行了现场图文直播。如 “中国人大网”对全国人代会开幕会、闭幕会、新闻发布会等进行直播；对全国人大常委会关于个人所得税法工薪所得减除费用标准听证会、劳动法执法检查报告会等进行了直播，对常委会审议发言进行了摘录刊登。浙江等省的人大门户网站对人大及其常委会会议进行了直播。第三，公报刊载。人大行权情况及资料在人大常委会公报中刊载，有的地方公民可免费索取常委会公报等。
　　近年兴起的公民旁听人大及其常委会会议也体现了人大履职公开和开放姿态。最近，北京市人大常委会允许公民通过预约可持身份证自由旁听，显示了人大行权公开的良好发展势头。
　　这些公开方式在实践中逐渐走向成熟，为人大监督情况的稳健公开提供了路径。因此，《监督法》关于人大常委会监督公开的制度设计并非一时心血来潮，它整合并提升了全国人大和地方人大履职公开的成功经验。《监督法》有的规定还具有一定的前瞻性。比如说，对听取和审议专项工作报告公开的设计几乎是要求全程公开，从年度计划、报告内容，到审议意见，再到审议意见的处理等，都应向社会公布，在以往的公开案例中未曾有过。
　　
　　三
　　
　　当前，人大常委会监督公开与《监督法》的要求，与公众对政治信息透明化的需求尚有不小的差距。主要表现在：地方人大监督信息对媒体的开放有限，一般只允许特定的少数媒体采访报道；媒体刊播的内容多为一些动态信息，公开的内容不多；人大网站、网页建设滞后，上网内容信息量不多，更新速度慢；公布发布的范围较小，绝大部分还是内部资料。
　　按照《监督法》的要求，依法应向社会公布而没有公布，就是失职。彭真同志曾经说过，“民主就不能怕麻烦”。各级人大常委会应以主动的姿态，把法定的义务性要求转化为积极公开的动力，通过大量精细的工作，坚决果断地落实《监督法》关于监督公开的原则和具体规定。
　　首先，建立健全新闻发布制度。1988年5月出台的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》明确规定了发布内容、发布方式和范围、发布内容的审批程序、发布会的主持和新闻发布等。全国人大常委会于2006年健全了新闻发布制度，明确了全国人代会、人大常委会、人大常委会办公厅3个层次的新闻发言人及其产生办法。这些规定为人大信息有序公开和引导社会舆论提供了制度性支持。县级以上地方人大常委会可以考虑建立健全新闻发布和设立新闻发言人制度，规定其联络媒体，负责提供权威信息，审阅媒体报道等职责，常态性工作定期向社会发布，重大事项随时向社会发布。
　　其次，合理利用传媒和公报公开监督情况。报刊、电视、电台是公民获取国家政治领域信息的主要渠道，地方人大应重视利用传统媒体刊播监督信息。同时，积极利用新兴媒体——互联网，向社会公布行使监督权的情况。地方人大常委会公报作为法规、决议、规范性文件、报告等发布的标准文本，应从与公众“隔离”的内部资料转变为公开文本，可在人大常委会办公场所或公共场所供公众免费查阅，或依公民申请赠阅。传统媒体、互联网、公报三者应有机结合，优势互补，在监督信息公开中发挥各自功能。比如说，举行一次常委会会议，有几项，甚至上十项专项工作报告和执法检查报告，在报纸上全文刊登难度较大，但可以通过网站、公报刊登，而决议、公告、动态信息等则可以在报刊、电视台刊播，能在更广的范围传播。
　　再次，加快“电子人大”建设步伐。通过互联网发布监督信息，具有快捷、方便、成本较低等特点。“中国人大网”被定位为“全国人大常委会的重要舆论媒介”， 承担了信息发布、导向、联系、服务等多项功能。2006年春节长假后上班第一天，全国人大常委会委员长吴邦国亲临“全国人大常委会的重要舆论媒介”——中国人大网站机房视察，明确要求网站要充分发挥现代信息技术的优势，使网站真正起到增强人大工作透明度，正确引导舆论导向的作用。地方人大应加快信息化建设步伐，进一步建设好官方网站，大力推进人大监督信息公开进程。
　　人大信息公开是尊重人民知情权的应有之义，决定着“一切权力属于人民”的人民主权原则的真实性。现代法治社会的一个显著标志，就是公共权力机关的信息向公众开放，保证人民知情权的实现。从更高层次来说，人大行权信息可以也必须向公众开放，任何公民都应该能够方便地获取相关的信息。
　　（作者单位：湖南商务职业技术学院）