听取和审查国家机关工作报告是否就是批准这个报告

　　在人民当家作主、依法治理国家的今天，一个国家机关工作报告未获本级人大通过，已是一件不足为奇的事了。但是，如何正确认识和处理这件事，却是地方人大制度建设的一个重要问题，需要认真加以研究解决。
　　根据地方人大工作的实践，如果一个国家机关（非人大常委会）的工作报告未获本级人大通过，通常的处理办法是人大作出决定，责成该国家机关认真进行整改，然后向人大常委会报告工作，并授权人大常委会予以“听取和审查”，将审查结果报送人大下一次会议备案。也有地方人大遇有国家机关工作报告未获通过，就责成这个国家机关进行整改，休会一段时间后再复会“听取和审查”其工作报告。如果工作报告（非人大常委会的）仍未获得通过，就授权人大常委会予以“听取和审查”，依法作出处理。可是，最近某省某地人大遇有一个司法机关的工作报告未获通过，并没有作出决定并采用上述处理办法予以处理。理由是地方组织法没有赋予地方人大“批准”本级国家机关工作报告的职权，没有规定地方人大在“听取和审查”本级国家机关工作报告后，必须作出是否“批准”这个工作报告的决定。这就提出这样一个问题：“听取和审查”国家机关工作报告，是否就是“批准”这个工作报告。对这个问题，众说纷纭，看法不一。笔者认为，这是一个法律问题，需要全国人大常委会作出法律解释。
　　笔者不完全同意该地人大的做法，理由如下：
　　一、“审查”并非“审批”，“听取和审查”国家机关工作报告不等于“批准”这个工作报告。地方组织法在规定县级以上地方各级人大职权时，在第八条有三处用了“审查”：第一处是“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”；第二处是“听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告”；第三处是“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。笔者认为，在一个法律特别是一个法律条文中的同一用语，它的内涵和外延应当是相同的。如果不相同，就会产生法律歧义。这是一个基本的法律常识。第一处的“审查”不包含“批准”，所以在其后加上“批准”字样；第二处和第三处的“审查”当然也不包含“批准”，如果需要“批准”，我想也会在“审查”后加上“批准”字样。这两处在“审查”后没有加上“批准”字样说明，在“听取和审查”国家机关工作报告后，可以不作出“批准”的决定。
　　二、“听取和审查”国家机关工作报告不等于“批准”这个工作报告的论断，并不说明可以不根据代表意见对这个工作报告作出决定。批准与决定两者并不矛盾，因为根据代表意见对这个工作报告作出决定，就是对这个工作报告作出“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应”的重大反映。批准或者不批准这个工作报告，没有法律上的依据和要求，但是，对这个工作报告作出上述重要决定，却有着批准或者不批准的实际作用和效果。事实上，上面提到的某地人大，在其他国家机关的工作报告获得通过后，都根据代表意见作出了决定，肯定了这些国家机关的工作。对未获人大通过的国家机关工作报告，更加需要根据代表意见作出决定，提出处理办法。因为某个国家机关的工作报告未获人大通过的法律事实表明，这个国家机关的工作背离“执政为民”、“依法行政”或者“司法公正”的根本原则，已经失信于民。人大应当作出决定，责成其整改，再作工作报告，并有必要对其主要负责人作出人事处理。如果不作出上述决定和处理，地方人大听取和审查国家机关工作报告，就会失去它应有的意义；人大就体现不出人民当家作主、对人民负责、力行监督职权，就会丧失坚实的民意基础和崇高的法律地位与权威。如果这样，就会印证人们所说的，“报告报告，通过就了，不通过也了”。这是人们所不愿意看到的。建议该地人大召开一次人大会议，再次听取和审查上一次人大会议未获通过的司法机关工作报告。如果这个工作报告仍未获得通过，则授权人大常委会予以“听取和审查”，依法作出处理。
　　（作者单位：湖南省人大常委会）