如何提高人大代表议案的立案率

　　地方各级人大代表提出议案，是地方国家权力机关组成人员行使国家权力，执行代表职务的行为。严格依照法律规定做好代表议案工作，对于推进人民代表大会制度和社会主义民主政治建设具有重要意义。每次人民代表大会期间，人大代表都提出各种内容的议案，但是经过法定程序审查后，决定列入大会议程立案的却很少，甚至没有。对于没有立案的人大代表议案，大会主席团都依法转为建议办理。那么，怎样才能提高代表议案的立案率？这是应该认真研究和解决的问题。
　　
　　一、应明确人大代表议案的含义
　　
　　人大代表议案，是指符合法定人数的人大代表，在人民代表大会会议期间，依法提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案。人大代表议案与具有提议案权的国家机关所提的议案一样，可分为两类：一类是一般议案，即法规案、决议案、决定案等；第二类是“特别议案”，即人事任免案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等 （质询案和工作报告不属于议案）。按照地方组织法的规定，人大代表议案必须具备四个条件：一是必须符合法定的代表联名人数（县以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡镇人大代表5人以上联名）；二是所提议案内容必须是属于本级人民代表大会职权范围以内的事项；三是所提议案必须符合法定时间要求；四是所提议案必须有案由、案据和方案。笔者认为，决定把人大代表议案列入人民代表大会议程审议表决，其实质是把部分权力机关组成人员的主张，通过法定程序上升为国家意志的过程。人大代表议案，一经列入会议审议，就不仅仅是提议案人的事，而是权力机关的议程，议案交付表决通过，即成为人大集体作出的决定，体现为国家意志。因此，地方各级人民代表大会审议人大代表议案，均严格按照法定规定和法律程序，严肃认真地进行审议，对不符合议案条件的，均不予以立案。从多年工作实际看，人大代表议案没能被立案，究其原因，不符合法定人数和法定时间的问题出现的一般较少，大都是不符合议案的内容和形式的条件要求，而最为突出的是不符合议案的内容要求。
　　
　　二、提议案要符合议案的内容规定
　　
　　地方组织法第十八条对议案的内容作了明确规定，向本级人大提出的议案必须是“属于本级人民代表大会职权范围内的”事项，不属于本级人大职权的事项，不能作为议案提出。地方人大的职权，地方组织法第七条、第八条和第九条作了规定，凡根据这几条的规定属于本级人大职权的事项，都可以向本级人大提出议案。从实践看，人大代表向本级人大提出的议案，大多数是经过调查研究后提出的，代表觉得所提内容很重要，希望能列入人大会议议程，但往往所提议案内容不属于本级人大职权范围的事项。如有的是属于政府、法院或者检察院职权的事项，有的是属于上级国家机关或者下级国家机关职权的事项，有的是一般工作问题，等等。以这些不属于本级人民代表大会职权范围内的事项为内容的议案，大会主席团在审议时，自然不予立案，只能转为人大代表建议办理。
　　如何确定代表议案内容是否属于本级人民代表大会职权范围呢？按照宪法和地方组织法的有关规定，应从以下几个方面考虑：一是涉及宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议贯彻实施的问题；二是涉及本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；三是涉及本级人大常委会决议、人民政府决定和命令的改变和撤销问题；四是涉及保障公民权利问题等。从多年实践看，人大代表提出的议案内容，大多涉及本行政区域事项，但是往往把一些具体事项、一般事项、个别事项误作为重大事项，当作议案提出，因此很难立案。多年来，人大会议收到的代表议案，就其内容看涉及人民群众长远性、全局性、根本性利益的重大问题较少，而涉及政府、法院、检察院职能范围内的具体的、个别的问题较多，如制定某个行政法规和规章，申请某个建设项目、纠正某个案件的判决、修建某条道路、兴建某个建筑物一类的事项，有的议案具体、个别到拓宽某桥面、安装某条道路照明灯、迁移某个收费站等，这些一般性问题是“一府两院”职能完全可以解决的，不属于人民代表大会职权范围内事项，不具备议案内容的条件要求，不应作为议案提出。
　　
　　三、注意把握议案的可行性
　　
　　人大代表提议案时，不但内容要属于本级人大职权范围内事项，而且还必须是重大的、紧迫的、带有长远性和可行性的问题，应注意把握以下三个方面：一是必须与党的中心工作相联系，因为保证党的中心工作在本地区贯彻实施是人大及其常委会的一项重要任务。二是必须与本行政区域内的工作实际相联系。因地因事制宜，根据制约本地区政治、经济和社会发展等方面工作的主要矛盾，来确定哪些问题可以当作议案内容提出。三是必须与人民群众的意志和利益相联系。一方面要注意把调查研究中发现的事关人民群众长远性、全局性、根本性利益的重大事项作为议案提出；另一方面又要注意把当前人民群众普遍关心迫切要求解决的“热点”、“难点”问题作为议案提出，对于合法并属于本级人大职权范围内，又符合以上三个方面基本要求的代表议案，一般应当依法立为议案。人大代表提议案时，有个问题不可忽视，就是议案的可行性。因为议案一旦立案，经大会审议通过后就具有一定的法律强制性和约束力，就应遵守和执行。如果议案不具备可行性，通过后无法遵守和执行，则失去议案本身的意义，也有损权力机关的权威。因此，对不具备可行性的议案，审议时是不能予以立案的。
　　
　　四、按照议案的形式要求书写
　　
　　代表起草议案时，应当有案由、案据和方案。案由是提出议案的理由，要求写清楚为什么提出该议案，人大审议、通过该议案的必要性；案据是理论和事实依据；方案是指解决问题的方法。具体方案是议案的核心内容，是要交付大会表决的内容。往年代表提出的议案，绝大多数都未按案由、案据和方案书写，特别是缺少议案核心内容——解决问题的方案，这也是不能立案的重要原因之一。因此，代表提议案一定要克服随意性，严格按议案文体形式要求书写，标题、案由、案据和方案缺一不可。特别是只提出问题，没有具体解决方案，不能作为议案提出。如果提出的议案没有具体方案，大会主席团应当作为建议交有关机关处理。同时还应特别注意不要把改进各方面工作的建议、批评和意见作为议案提出来。
　　（作者单位：辽宁省葫芦岛市人大常委会人事代表选举工委）