关于《监督法》中专门委员会的规定及启示

　　2007年1月1日起施行的《监督法》对各级人大常委会行使监督职权作出了规范化、程序化的规定，其中对人大专门委员会的职能，相对其他法律和实际做法，也有一些新规定。本文拟通过比较方式对这些新规定加以梳理，作为加强和改善有关监督工作的参考。
　　
　　（一）
　　
　　监督法颁布前，宪法和法律对人大专门委员会的职能有原则规定。其职能主要是在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；协助本级人大及其常委会进行工作监督和法律监督。在工作监督和法律监督中，法律对专门委员会的具体职能和工作程序，有一部分有原则规定。如对计划和预算监督，预算法、审计法、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定、关于加强中央预算审查监督的决定中，有财经委员会的职能和工作程序的规定。对法律法规实施情况的检查，全国人大常委会关于加强对法律法规实施情况检查监督的若干规定中，有关于专门委员会的规范。对规范性文件备案审查，立法法第九十条、第九十一条对专门委员会进行备案审查的有关工作作了规定。询问和质询，地方组织法第二十八条、第四十七条对专门委员会在处理人大及其常委会会议上提出的质询案中的作用，也有原则规定。而监督法规定的监督形式和程序中，关于专门委员会的规定，大部分都是新的具体化的内容，有直接的也有间接的规定，主要体现在以下几个方面。
　　一是听取和审议专项工作报告的议题，确定的途径之一是本级人大专门委员会在调查研究中发现的突出问题（监督法第九条第四项），把它与执法检查发现的突出问题、人大代表建议批评意见集中反映的问题、常委会组成人员提出的比较集中的问题、人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题并列作为确定的途经。同时，按监督法第八条的规定，听取和审议专项工作报告的计划，应当是选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行安排。因此，专门委员会发现的突出问题要作为议题，还必须是重大问题。这些规定对专门委员会的工作提出了更高的要求，一方面是要加强调查研究，工作更加主动；另一方面是要找准突出的重大的问题。
　　二是听取和审议专项工作报告，人大专门委员会要在两个阶段研究提出意见。一个阶段是常委会举行会议的二十日前，汇报机关的办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会征求意见（监督法第十二条）。另一个阶段是汇报机关对常委会组成人员的审议意见研究处理情况，要先送交本级人大有关专门委员会征求意见后，再向常委会提出书面报告（监督法第十四条）。“两次征求意见”的规定，实际上就是要求人大专门委员会认真研究并提出意见，为常委会行使监督职权履行好协助职责。这些内容是对宪法和其他法律关于专门委员会“研究、审议有关议案，进行调查研究”规定的细化，增强了程序性、规范性和可操作性。
　　三是法律法规实施情况的检查中，明确了人大专门委员会“具体组织实施”的职能（监督法第二十三条），改变了1993年全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中人大常委会和人大专门委员会同为执法检查主体的规定，理顺了人大常委会与人大专门委员会的法定关系。由这一职能定位，延伸出专门委员会在执法检查中的三项职责规定：（1）法律实施机关对常委会组成人员的审议意见和执法检查报告的研究处理情况，要先送交有关专门委员会征求意见后，再向常委会提出报告（监督法第二十七条）。因此，专门委员会有对“一府两院”处理结果提出意见的职责。（2）受常委会委托，专门委员会有对“一府两院”执法情况组织跟踪检查的职责（监督法第二十七条）。（3）全国和省级人大常委会可以委托下一级人大常委会对有关法律法规在本行政区域的实施情况进行检查，并要求书面报送检查情况（监督法第二十五条），相应的具体工作要由有关专门委员会承担。根据上述规定，今后，人大专门委员会作为执法检查具体工作的组织实施者，根据常委会的授权，以常委会的名义具体组织实施执法检查工作，计划性加强了，权威性提高了，程序更规范了，责任更大了。
　　四是关于对计划和预算的监督，增加了有关专门委员会的工作量。监督法虽然只有第三章第十七条第三款规定了预算调整初步方案要提前送财经委员会进行初步审查，但监督法该章在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接基础上，增加规定的内容，实际上对财经委员会和其他有关专门委员会的工作职责强化了。增加的主要内容：（1）明确常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括重点支出安排和到位情况、预算超收安排和使用情况、向下级财政转移支付情况、国债余额情况（适用于全国人大常委会）、上级财政补助资金安排和使用情况（适用于地方人大常委会）。（2）常委会审查和批准决算的同时，要听取和审议关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；审议意见要交由政府研究处理，政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。（3）国民经济和社会发展五年规划实施的中期阶段，政府应当将实施情况的中期评估报告提请常委会审议；规划经中期评估需要调整的方案，也要提请常委会审查和批准。上述工作，均需有关专门委员会具体研究，协助常委会进行。
　　五是明确了人大专门委员会在常委会组织特定问题调查委员会过程中的职能。监督法第四十条第二款规定，五分之一以上常委会组成人员书面联名提议组织特定问题调查委员会后，由委员长会议（主任会议）决定提请常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议。这是在全国人大议事规则、地方组织法关于调查委员会规定的基础上，增加的具体的程序性规定，突出了委员长会议（主任会议）和专门委员会在处理提议组织特定问题调查委员会这个特殊议案中的职能。
　　
　　（二）
　　
　　胡锦涛总书记指出：“人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步加强监督工作的针对性和实效性。”吴邦国委员长指出：“这样做，各级人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对各级人大常委会工作的要求不是降低了，而是提高了。”按照监督法的规定，人大常委会加强监督工作的责任不是轻了，而是重了；对“一府两院”的监督力度不是弱化了，而是强化了；协助常委会行使监督权的专门委员会的职责和作用也加大了。为履行好职责，发挥职能作用，适应法定工作需求，专门委员会相应在“专”的方面也需研究规范。
　　一是专门委员会组成人员要“专”。一方面，任职人员要专职化，不宜再兼职。由于种种原因，实际上许多地方的人大常委会组成人员三分之一左右是兼职的，导致专门委员会组成人员也有一部分甚至大部分是兼职的，使得专门委员会在人员上首先无法“专”，思想上精力上自然也难以“专”。因此，要承担逐渐加重的任务比较困难。另一方面，任职人员构成要相对专业化。专门委员会是综合性的专门机构，一般设有五至七个，但一个专门机构要对口联系政府的几个、十几个或者几十个部门。为此，对其组成人员专业素质、综合素质和专业构成都应当有一定的要求，使其能胜任职务，发挥专长，形成合力。此外，专门委员会的办事机构更要“专”，在短时间内难以实现专门委员会组成人员专职化、专业化的现阶段，尤其要加强办事机构的力量。
　　
　　二是专门委员会工作要“专”。依照法律规定，专门委员会是人民代表大会的常设工作机关，受本级人大及其常委会的领导。它是按专业分工原则组成的，外国议会称之为常任委员会。因此，其工作性质是专门化或者是专项性的协助、服务工作。监督法所规定的听取审议专项工作报告议题确定途径，专项工作报告两次征求意见，执法检查具体组织实施，计划和预算监督重点内容，提议组织特定问题调查委员会的处理程序等内容，要求专门委员会的工作计划要专，针对不同的监督形式和程序，制订专门详细的计划；调查研究要专，就专门问题进行深入细致的专项调查、视察和研究分析；提出意见要专，依据法律法规和实际情况，就专门问题提出有针对性的意见；具体组织要专，既要全面考虑、统筹安排，又要突出重点、讲求实效，使形式与内容有机统一。这样就可以发挥专门机构专职人员专业性优势，达到专门委员会协助人大及其常委会行使好监督职权的目的。
　　三是专门委员会履行职责要“专”。“宪法和有关法律已经赋予人大常委会对‘一府两院’工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权”。监督法“主要作为程序法”，“把重点放在完善监督的形式和程序上”。因此，作为不是法律上的监督权主体的专门委员会，主要职责是研究、审议和拟订并提出有关议案，参与或承担人大及其常委会交办的有关具体工作，从监督的形式和程序上协助常委会行使好有关监督权。履行职责的专一，要求专门委员会把握好三点：（1）要能够“抓大放小”，按照彭真同志说过的：“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”即关注带有根本性、长远性的重大事项，“把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点”，加强调查研究，提出意见；而对“一府两院”日常性工作问题则不必过问。（2）要坚持“有所为有所不为”，依法主动履职不失职，抓住关键、突出、核心的问题启动监督、跟踪监督，但又不能超越职权，如规范性文件备案审查分为主动审查和被动审查两种形式及程序，有关专门委员会就要依法认准形式进入程序；又如政府及部门的经常性监管工作和新闻媒体的舆论监督，各级国家权力机关及其常设机构不能代行。（3）要处理好协助监督和接受监督的关系。监督法第七条规定，常委会行使监督职权的情况向社会公开；第十四条、第二十条、第二十七条规定有关报告及审议意见和“一府两院”对审议意见研究处理情况的报告等，向本级人大代表通报并向社会公布。专门委员会接受监督，就是依法协助常委会行使职权时要接受本级人大代表和社会的监督，这对监督者也要接受监督提出了更高的要求。
　　（作者单位：湖南省人大常委会教科文卫委员会）