应规范对代表采取强制措施的许可

　　近年来，笔者接触了几起对人大代表采取强制措施的案件，有许可的，也有不许可的，但总是觉得处理得不够规范。《代表法》规定，司法机关对县级以上人大代表采取强制措施必须经人民代表大会主席团或人大常委会许可。但由于法律没有对人大行使许可权时的审查内容、程序、许可形式、途径等作出统一而又详尽的规定，因而在实践中地方各级人大及其常委会在行使该项权力时存在较大差异，有的甚至违背了法律规定，不同程度地影响了人大的权威。反思工作实践，我们认为，在许可不许可的问题上应该掌握以下几点：
　　一、审查的重点环节不要放在罪与非罪上。我们知道，对人大代表非经法定程序不能采取强制措施，其原因或理由可以理解为两个保障：一是保障人大工作的正常运行，不受非正常司法程序因素干扰；二是保障人大代表正当行使权力，避免因监督政府和司法机关受到打击报复。人大许可采取强制措施，审查的重点环节不应是罪与非罪，重罪与轻罪，此罪还是彼罪，应是围绕是否存在干扰人大代表正常行使职权，是否存在打击报复和是否符合法定程序。同时，在不影响或干扰司法机关独立行使各种权力的基础上，可以兼顾一下实体审查。
　　二、审查不能走简易程序。许可对代表采取强制措施，其实质是人大常委会依职权对代表权利的一种重大处分，这对于在代表基础上产生的人大常委会而言，这项权力的行使应慎之又慎。在具体工作中，有的地方人大常委会采取临时的、非正式会议的形式许可；有的采取主任会议许可，由下一次常委会会议追认的形式，更有甚者，采取主任会议成员个别串联的形式进行，不经认真研究，负责发文的秘书就出具了许可。前者迫于实际的需要，会议难免仓促而显得不够严肃；后者显然违背了法律的规定，超越了法律赋予主任会议的权力范围。我们认为，在审查程序上，应先由掌握代表情况的代表工作部门进行初步审查，认定是否存在打击报复等问题。然后，由有关专门委员会从法律专业角度再进行审查，通过审查，如果认为符合许可基本条件，则由专门委员会出具审查意见提请主任会议决定，提交常委会例会或临时召开的会议审议。
　　三、许可不能使用批复或决定。在对涉嫌代表许可采取强制措施时，各地人大常委会采取的形式不一致。在公文形式上，有的采取批复，同时宣布中止代表资格；有的采取决定通知，在权利处分上只是许可采取强制措施。笔者认为，后者比较合适。公文行文规定，批复是上级机关答复下级机关请示事项的答复性公文；决定是适用于对重大事项或重大行动的安排；通知是告之性的公文，其使用范围较广。根据《地方组织法》的规定，司法机关提请人大常委会许可采取强制措施，其实质是法律对司法机关的一项特别授权的议案提请权，不是基于隶属关系的工作请示，而是人大常委会对代表权利的调整和处理，是经过会议审议作出许可不许可的决定。把决定告之对方，用通知是比较合适的。
　　四、许可不能涉及其他。图省事想一次完成许可是不现实的。应该说，许可采取强制措施同时宣布中止代表资格，或暂时停止执行代表职务，是不妥的，也可以说是违法的。现行法律只对暂时停止执行代表职务和代表资格终止的情形作了专门规定，并没有对中止代表资格作出规定；至于许可采取强制措施同时宣布暂时停止执行代表职务，则是对暂时停止执行代表职务的法定情形的认识偏差所致。《代表法》第四十条规定有两种情形可以暂时停止执行代表职务：一是因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；二是被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。人大常委会在许可对代表采取强制措施时，其羁押尚未发生，不符合暂时停止执行代表职务的法定情形，因而不能在许可同时宣布暂时停止执行代表职务。
　　五、公告的程序不能省略。仅仅许可采取强制措施，则会给司法机关对刑事案件的侦查起诉、司法审判带来不便，因为《代表法》第三十条规定，县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团或人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。在实践中，有的为了能合法地持续刑事司法程序，对于同一个代表，司法机关会再次向人大常委会提请许可。应进一步规范的是，经人大常委会许可，司法机关依法采取强制措施后的案件办理进展情况及结果，司法机关应及时告知人大常委会，再由人大常委会另行用公告的形式宣布其暂时停止执行代表职务。
　　六、许可不是一锤定音。涉案代表如果对人大出具的许可有意见，还有一条救济的途径，也可以说是完善许可的一道程序。许可是司法机关基于法律特别授权的议案提请，经常委会会议审议所产生的决定。而根据《地方组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会可以撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。这就是说，代表在受到羁押后，可以向上一级人大常委会申请复议。这样做，会使许可不许可更准确一些。
　　（作者单位：黑龙江省牡丹江市人大常委会）