基层人大工作与政治文明建设大家谈（二十八）

　　高静：通过立法治“狗患”是个好办法 如何治理“狗患”成为时下热议的话题，江苏省南京市人大常委会研究室高静撰文介绍说，在2007年3月27日召开的南京市人大常委会会议上，《南京市养犬管理条例（草案）》正式提交会议审议，治理“狗患”这一市民多年关注的热点问题将有法可依。近年来，养犬现象日渐普及，犬只的品种和数量呈不断增多的趋势。据不完全统计，南京市目前犬只总量大约为9.3万余条，其中城区约有3.2万多条、农村约有6.1万多条。2004年，养犬的行政许可和养犬管理费被取消，使得养犬管理工作失去了有力的措施和手段，狗吠、犬便溺、公共场所遛狗等成为市民关注和投诉的热点，犬伤人事件时有发生，引发了大量的纠纷和案件，影响了人与人之间的和谐相处，“狗患”带来的相关问题日益突出。从南京市卫生行政部门统计资料显示，仅2006年，南京市共有3万多人因被狗咬伤、抓伤到医疗机构注射狂犬病疫苗治疗，4人因感染狂犬病死亡，市内一城区法院近两年受理了17起狗伤人案件，市民要求治理“狗患”的呼声日趋增高。为此，该草案设立了养犬需要登记的行政许可制度，明确了养犬的条件和免疫、登记程序，对养犬行为设定了一些必备的条件，由主管机关登记管理进行适度干预，起到控制犬类总量、规范养犬行为的作用。同时，对犬只免疫、登记的条件、程序及管理部门职责进行了详细规定，并根据服务群众、方便群众的原则，要求相关部门在犬只集中登记期间，提供免疫、登记一站式服务。注重加强了对养犬的综合管理，明确规定了相关部门、基层组织以及民间组织在养犬管理方面的职责和作用。为使养犬人遵守社会公德，草案规定，重点管理区未经登记和免疫不得养犬，个人养犬每户不得超过两只，不得饲养烈性犬；一般管理区未经免疫不得养犬。同时规定，本市范围内的医院、疗养院、幼儿园、学校禁止养犬。不得携犬进入机关、医院、学校、体育场馆、博物馆、图书馆、影剧院，以及设有犬类禁入标志的公共场所；携犬外出时应采取措施，防止犬伤人和污染环境卫生；对犬只伤害他人的，养犬人应当立即将被伤害人送至医疗机构诊治，先行垫付医疗费用，并依法承担民事责任。饲养犬只不得危害公共利益，不得干扰他人正常生活。犬吠影响他人休息时，养犬人应当采取措施予以制止。
　　阮珠有：贯彻实施监督法须清理有关规定突出监督重点 2007年1月1日正式实施的监督法，明确了人大及其常委会监督工作的重点、应遵循的基本原则以及监督工作的形式和程序等，规范了人大常委会最为关注、最希望规范的问题。人大常委会如何按监督法的要求进一步搞好监督工作？清水县人大常委会主任、党组书记阮珠有撰文说，第一，要紧密结合实际，认真学习好监督法，领会监督法的精神实质，把思想认识和行动统一到监督法上来，为监督法的有效实施奠定坚实的思想基础。第二，对现行的工作制度按照监督法的规定进行调整和规范。对人大常委会制定的工作文件，要进行全面清理，符合监督法的要进一步深化和细化，对不符合监督法的要及时调整。特别是监督法对政府组成人员的评议工作进行了规范，把过去的述职评议转化为专项工作评议，评议的方式和内容主要是针对部门的工作进行，最后测评的是对部门工作的满意与不满意，而不再对部门领导个人进行满意不满意测评，这都要在今后的监督工作中用工作制度进行规范。第三，要突出监督重点，提高监督实效。一是继续加大法律监督力度。监督审判机关、检察机关严格执法，公正司法；要把义务教育法、土地承包法、公务员法等法律法规的实施作为执法监督的重点，监督行政机关依法行政；要加大“五五”法制宣传教育，增强全社会的守法意识与法治观念，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。二是进一步强化工作监督。重点加大对计划预算执行、重点项目建设、教育科技文化事业发展和社会主义新农村建设，推进现代农业建设、农村城镇化建设、农民减负等工作的监督力度。三是加强对被任命干部的监督。不断改进监督方式，促进任命干部依法行政、依法管理国家事务。四是加强热点难点问题的监督。要畅通人大信访渠道，督促有关方面认真解决人民群众反映强烈的突出问题和带有普遍性的问题，切实维护人民群众的合法权益。通过行之有效的监督，为构建和谐社会和推进社会主义新农村建设创造法治环境。
　　周贵文：代表如何在人代会期间履行职责人代会是人大代表履行职责的主要场所，那么，人大代表如何在大会期间履行职责呢？张掖市甘州区人大常委会副主任周贵文撰文认为，（1）会前做好充分准备。为了在会议期间行使好职权，代表在会前应做好三项准备。一是知情知政准备。代表在会前应积极参加视察、调研和走访选民活动，认真查阅与行使职权有关的各方面资料，深入了解当地经济社会发展情况、国家机关履行职责情况以及社情民意。二是审议发言准备。如提前审阅大会的各项报告，准备好审议意见。同时，根据大会的各项议题，结合自己了解的各方面情况，进行分析研究，做好有关问题的发言准备。三是提交议案或建议的准备。应在调查研究的基础上，找准问题的切入点，选好题目，进行论证，形成书面材料，向大会提交高质量的议案或建议。（2）会中认真审议。一要踊跃发表意见。不能“重选举，轻审议”。二要通过走访选民、查阅资料、代表间互相切磋交流等方式，不断提高审议发言水平，积累审议报告的经验。三要讲求效率。审议发言应围绕议题讲真话、道实情，不偏离议题，切忌把审议发言变成汇报工作或讲学习体会。（3）依法行使好会议期间的各项职权。代表在大会期间除了审议之外，还有选举、提议案、质询等其他职权。从目前情况看，这些职权的行使都还没有完全到位。产生的原因是多方面的，解决的途径除了会议进一步充分发扬民主外，作为代表应当注意三个问题：一是要摆正个人位置，珍惜手中的每项职权，真正做到发一次言、举一次手、投一张票、提一件议案或建议都能代表人民的利益和意志；二是了解有关人大工作的法律规定，严格按运作程序行使职权；三是要正确处理坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的关系。
　　石永宁：人大代表应维护代表职务活动的纯洁性庆阳市人大常委会石永宁撰文说，中央九号文件规定：“要把代表依法执行职务的活动与个人职业活动严格区别开来，不得借执行代表职务从事个人职业活动。”这对于维护代表职务活动的纯洁性具有针对性和非常重要的指导意义。一是维护代表职务活动的纯洁性，是坚持和完善人民代表大会制度的本质要求。从法理上说，代表一经法定程序选举产生，便与选民或者选举单位形成了特定的权利义务关系。法律授予代表提出议案权、审议表决权、、批评建议权、言论免责权、物质保障权等诸多职权，其根本目的是保证代表把人民群众的权利和利益概括好、表达好、维护好。如果代表借执行职务从事职业活动，并凭借其代表身份所享有的特定职权去达到个人或职业目的，就有悖于人民群众和法律赋予其特定职权的初衷，就会使人民群众对代表职务活动的正当性和信任度降低，在一定程度上失去对人民代表大会制度的兴趣和热情，最终损害人民代表大会制度本身。因此，维护人大代表职务活动的纯洁性，是坚持和完善人民代表大会制度的一项长期任务。二是代表职务活动的纯洁性，关键是要区分职务活动和职业活动应遵守不同的法律规则。每个人在社会上都具有多种身份，代表亦不能例外。在我国的各级人大代表中，兼职代表占绝大多数，这些代表不脱离本职工作，一方面有利于代表与其所代表的人民群众息息相通、利害相关，对时政的得失利弊有更为切身的感受，具备更强烈的利益诉求和执行代表职务的责任感；另一方面也在客观上容易造成职务与个人职业的混同现象。其实，区分两者并非难事，因为它们性质不同，所涉及领域不同，适用的法律规则也不相同。大致来说，公民活动的领域可分为政治领域和民事领域两大部分，前者属于公法（政治法）调整的范畴，后者则是私法（民商法）关注的领域。民事活动必须遵循自治、平等、诚信的原则和民事相关法，平等是民事活动正常进行的前提。而政治活动总是与国家权力的运行有关，国家权力与公民是管理与被管理的从属关系，与民事活动的平等原则有着质的不同。因此，专属于私法调整的领域，就不能用公法来调整。由于职业总是与生存手段、经济活动联系在一起的，代表个人的职业活动显然属于民事（私法）领域，如果利用公法上的权利资源优势去实现私人目的，对其他私法主体来说，就是一种歧视和不平等。 一个公正的代表，在自己的职业活动中不应当追求这种特权和不平等，而应当尽可能地把职务与职业加以严格区分、在职务活动中主动排除对个人等非相关因素的考虑，而在职业活动中自觉遵守职业道德和职业规则，不以身份优势谋求不当利益。三是维护代表职务活动的纯洁性，需要加强监督和正确引导。目前选民和选举单位对代表的监督确是薄弱环节，应当引起重视。最基本的方法是要按中央九号文件要求，不断完善代表执行职务活动的各项制度，如建立代表职务活动公开制度、代表向选民或选举单位述职制度等，保证选民和选举单位的知情权，为选民或选举单位实施对代表的监督提供依据。各级人大常委会应当加强对代表职务活动的引导，对代表不适当的职务活动及时亮出红灯；落实职务活动回避制度的有关规定；代表所提建议凡涉及个人和其亲属问题的以及推介产品的，不作为意见、批评和建议处理。这些措施对于维护代表职务活动的纯洁性无疑是必要的，进而使代表职务活动因其纯洁而在人们的心目中更加神圣和崇高。
　　
　　白忠诚：个别任免还是坚持“个别”的好肃南裕固族自治县人大常委会白忠诚撰文说，肃南裕固族自治县十五届人大一次会议以来，县人大常委会前后任免了9名副县长（其中任命4名、免职5名）。在十五届人大四次会议上，有代表对此提出异议，认为本届县人大常委会从第一次会议到第四次会议3年间先后任免副县长达9人之多是不合适的。我国地方组织法第四十四条规定，在本级人民代表大会闭会期间，人大常委会有权决定本级人民政府副职领导人的个别任免。关于“个别任免”的具体数额，全国人大有明确的法律解释，即“任免一两名副职领导人，可以属于个别任免”。由于交流、退休、挂职锻炼等需要，有时干部变动可能稍多一些，但也不能在两次大会之间把政府副职领导大部分更换。而肃南裕固族自治县人大常委会3年中先后任免副县长9名之多，居然超过了本届政府领导职数的总和，也就难称之为“个别任免”了。要改变这种状况，除了人大常委会坚持个别任免的原则外，党委在两次人代会期间提出干部任免建议时也应坚持“个别”的好。
　　马玉武：确保农民工选举权利江苏省徐州市人大常委会研究室马玉武撰文说，目前，正在全国进行的县乡两级人大换届选举是2004年修宪以来的第一次同步换届选举，涉及的选民有9亿之多，其中乡级人大换届选举涉及的选民有6亿多人。在这6亿多选民中，流动人口占了很大的比例。随着社会主义市场经济的飞速发展，我国流动人口的数量从1993年的7000万增至2007年的2个亿，其流动的频繁程度、数量、规模还有继续上升的趋势，超过我国总人口14%以上，占农村劳动力45%左右的流动人口80%以上具有选举权和被选举权。据有关报道，目前，北京市的流动人口已经超过500万；上海市超过400万；深圳市超过300万……许多地方的外来人口比本地人口还多好几倍，如广东省东莞市本地人口才100多万，而外来人口则多达500多万。他们的参选与否对于推进我国民主法制建设的进程有着举足轻重的意义。流动人口大多来自于农村，大多在大城市中从事建筑、商业、服务等劳动强度大、收入报酬低的工作，人们称他们为农民工。流动人口常年奔走于他乡，为我国的城市建设和经济的快速发展做出了巨大的牺牲和奉献。经过20多年的改革开放，目前很多流动人口已不再是过去“离土不离乡”的农民工，也并非冬去春回的“候鸟”。他们中的许多人 “根”已深深地扎在城市的沃土之中。他们是一支推动城市经济建设、城市发展和方便市民生活的重要力量，成为城市人口和产业阶层中不可或缺的一个重要组成部分。目前，很多地方已认识到流动人口在城市中的重要作用，认真地将流动人口改称为“新市民”，说明了流动人口这个特殊群体的社会地位正有所上升。尽管这些城市的有关部门想尽一切办法重点为流动人口解决居住证、社保、子女九年义务教育、购买房屋汽车、购买公园年卡、公交月票、聚集区管理等难点问题，但是在流动人口其应享有的选举权及被选举权问题上，至今没有一个两全其美的对策。对于这些“在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的”流动选民如何参加选举，《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第九条规定：“经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票”。可是在实际选举中，在各大城市中长期打工和居住的流动选民因不了解流出地候选人的情况，不仅不愿意为选举专程回乡投票，而且他们中的大多数人也根本不愿意委托亲属投票，这就为流出地少数人弄虚作假打开了方便之门。即便委托亲属投票，也很难保证委托人真正的意愿。同样，对于“实际上已经迁居外地但是没有转出户口的”选民，《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》也作出了“在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举”的规定。但在实际操作中，农民工被选为居住地人大代表的可能性却微乎其微，即使个别人偶然当选也只是一种象征或点缀，很难代表流动人口这一特殊群体利益诉求。有鉴于此，笔者认为，进一步完善现行有关选举的法律法规刻不容缓。建议把“新市民”这一新的社会阶层的称谓固定下来，连同允许“新市民”在居住地参选人大代表的相关比例，用法律的形式固定下来。从选民登记来看，目前的选民登记形式过于陈旧，不仅费时、费力，还容易错登、漏登、重登，对于遍布全国各地的流动人口来说，则更是困难重重。要想实现选民登记的科学化和准确化，现行的选民登记方式必须改革。据2006年10月26日《文汇报》载，上海市在选民登记上共为选民提供了五种方式：上网、上线(电话)、上机(POS机读取社保卡)、上站(选民登记站)、上门(移动POS机读取社保卡或手工登记)。其中超过80%的选民采用了上机、上网的登记方式。实现了变手工登记为电子化、数字化、网络化登记，从被动接受传统登记到主动选择现代登记方式的跨越。笔者认为，在当今电子化、数字化、网络化手段早已在我国广大城乡普及的情况下，利用现代化技术手段，使选民在登记中做到不漏登、不错登、不重登，进而实行电子化、数字化、网络化投票，并在投票中做到一人一票，完全不是难事。我国选民众多、情况复杂，尤其是“新市民”分布广泛、不易查找，在这样的国情下，选择多种形式的登记甚至投票不失为一种较好的办法。
　　胡凤玲：当前乡镇人大工作面临的困难及其对策平凉市人大常委会胡凤玲撰文说，从目前情况看，乡镇人大工作面临着一些困难和问题。一是工作力量不足。乡镇人大在闭会期间没有常设机构，只设1名人大主席、而且绝大多数乡镇人大主席都包村、包项目，乡镇党委考核人大主席的工作成绩不是看人大工作，而是看所包村和所包项目的完成情况。因此乡镇人大主席每年只能把大量精力用于搞中心工作，很少有时间和精力专心搞人大工作。兼职人大工作人员也由于党委、政府安排的工作忙而很少有时间干人大工作，乡镇人大工作力量明显不足。二是对乡镇人大工作重视不够。一些县乡党委、政府对乡镇人大工作重视支持不够，要求人大主席搞中心工作的多，支持帮助人大主席开展人大工作的少，个别乡镇的人大主席还只是副科级，乡镇人大缺少应有的地位。三是经费不足。有关法律法规和党委文件明确规定，乡镇财政要将乡镇人大代表活动经费列入预算，并按期足额拨付。但目前仍有一些乡镇没有落实代表活动经费或者代表活动经费达不到标准要求。许多乡镇人大经费紧缺，制约了代表活动和人大工作的开展。四是乡镇人大工作者和人大代表的能力和素质有待进一步提高。受各种因素的制约，与同级党委、政府相比，乡镇人大主席和人大工作人员外出考察学习和接受培训的机会较少，致使人大主席和人大工作人员观念更新不快、知识面狭窄、人大业务生疏、方法不灵活，在一定程度上影响了乡镇人大工作的正常开展。乡镇人大代表有很大一部分是农民，文化素质和履职能力普遍较低，有些农民代表常年外出打工经商，代表作用不能很好发挥。要解决这些困难和问题，需要从以下四个方面入手：一要进一步加强乡镇人大的组织建设和制度建设。要结合乡镇人大换届，按照正科级建制配齐乡镇人大主席。乡镇党委书记或副书记兼任人大主席的要配备1名专职人大副主席，并至少配备1名专职人大工作人员。乡镇党委要重视和支持人大开展各项工作，既要按照党委分工安排人大主席参与搞好中心工作，又要安排一定的时间让人大主席开展人大工作，行使人大职权。县级人大常委会要加强对乡镇人大工作的指导，帮助乡镇人大工作理清思路，制定完善各项工作制度，使乡镇人大工作走向制度化和规范化。二要为乡镇人大开展工作提供经费保障。各乡镇要将人大代表活动经费列入财政预算，按时足额拨付，并根据经济发展状况，逐步提高标准。同时，要落实乡镇人代会、换届选举和人大办公经费，为乡镇人大正常开展工作提供保障。三要加大对乡镇人大工作者和人大代表的培训力度，提高乡镇人大自身素质。县级人大要定期开展人大业务培训，组织乡镇人大主席和工作人员系统学习有关法律法规和人大业务知识，让他们熟练掌握人大工作的程序和方法，全面提高素质和履职能力。四要组织开展好各项人大工作，充分发挥好代表作用。乡镇人大要认真履行法律法规赋予的各项职权，组织人大代表围绕党的中心工作和人民群众关注的热点难点问题，开展视察、调查、执法检查和评议等活动。要为代表履行各项职权提供服务，及时收集整理人大代表的意见建议，并督促政府办理落实。