怎样做好对地方政府规范性文件的备案审查

　　撤销本级人民政府不适当的决定、命令，是宪法和法律赋予县级以上各级人大常委会的职权。2007年开始施行的《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”中就此问题又作了进一步的明确规定。在实际工作中，有部分地方人大进行过这项工作，对大多数地区的人大常委会来说，这仍是一项新课题。
　　
　　一、弄清两个基本概念
　　
　　一是何谓行政规范性文件？一般来讲文件是指公文、信件等，亦指有关政治理论、时事政策、学术研究等方面的文章；规范是指约定俗成或明文规定的标准，也指合乎规范或使合乎规范。地方政府规范性文件的含义应是指地方政府涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，合乎规范的公文。合乎规范应包括两个方面：其一，规范行政管理事务，具有普遍约束力，并相对稳定；其二，依照法定权限和程序制定发布。
　　《监督法》第五章第二十九条关于审查、撤销的文种仅列了决定、命令两类。笔者认为，政府规范性文件应包括所有依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的文件，文种除决定、命令外，还应包括规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知等。部署阶段性工作，规范本机关内部工作制度、管理制度，人事任免决定，向上级行政机关的请示、报告，原文转发上级行政机关的文件，具体事项的布告、通知、决定、批复等则不属于规范性文件的范畴。
　　二是何谓备案审查？顾名思义，备案是指向主管机关报告事由存案以备查考；审查是指核对是否正确、妥当。地方政府规范性文件向地方人大常委会备案审查，是指地方政府在规范性文件制定发布后，报送同级人大常委会备案，由其核对是否正确、妥当。审查有主动审查和被动审查之分。主动审查是指在没有任何国家机关或公民提出审查要求或建议的情况下，对文件主动开展审查工作。被动审查是指应某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出的审查要求，对相关规范性文件进行审查。鉴于备案审查的规范性文件面广量大，通常以被动审查为主。
　　
　　二、克服三个思想障碍
　　
　　一曰：“地方人大任务繁多，何必多此一举？”这是一种懒汉思想。确实，地方各级人大担负着地方民主与法制建设的重任，但不管多么紧张，此项任务务必要列入地方各级人大的职责范围。这是因为，社会主义法制的重大原则是法制统一，地方政府规范性文件是社会主义法制体系的有机组成部分。地方各级人大常委会对本级人民政府的规范性文件进行备案审查，是依宪治国、依法治国和促进法治统一的需要。宪法和地方组织法都规定，地方各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。《监督法》第五章以“规范性文件的备案审查”为题，对这方面工作进一步作了具体规定。各级人大常委会对同级政府的规范性文件进行备案审查是宪法和法律赋予的重要职权。地方人大常委会务必克服多一事不如少一事的思想，对这一工作予以高度重视。
　　二曰：“制定发布文件是抽象的行政行为，何需特别关注？”这是一种机械式思维。诚然，制定发布文件是抽象的行政行为，但地方规范性文件涉及本行政区域内事关全局和普遍的事务，涉及公民基本权利的维护。在现实生活中，也确有部分规范性文件违法或不当，需要人大履行监督职能，予以撤销。如在湖南省嘉禾县强制拆迁、严重损坏群众利益事件中，嘉禾县委、县政府联合发布了136号文件，明确提出了“四包两停”的工作责任。四包是指，凡是在政府有公职的人，在规定期限内包做好亲属的拆迁补偿评估，包签订相关协议，包在规定期限内腾房并交付各种证件，包做好妥善安置工作。两停则是指，谁没有完成“四包”责任，谁就将面临暂停原单位工作、停发工资的惩罚。当地老百姓评价这个政策使用最多的一个词是“株连”。这一文件明显是违反法制的。还有的地方政府擅自发布的审批、收费、罚款、处罚、行政强制措施的文件，成为严重损害群众利益的恶规。如果相关地区的人大常委会认真履行了对本级人民政府的规范性文件进行备案审查的职能，就能及早发现和撤销这些违法的规范性文件，从而有效地保护最广大人民群众的利益。
　　三曰：“地方政府规范性文件发布数量多，涉及面广，靠地方人大现有力量能完成好审查任务吗？”这是一种怀疑论。由于地方“三个文明”建设的任务繁重，新情况新问题层出不穷，需要协调和明确的事项不断出现，这就造成了地方规范性文件量大面广的情况。前面已论及，对面广量大的地方规范性文件以被动审查为主。应当看到，地方各级人大常委会既有一批从党政部门转岗、有多年工作经验的同志，也有一批在人大工作多年、经验丰富的同志，还有一批思维敏锐、务实工作、可以逐步担当重任的年轻同志。凭地方人大现有力量，对地方规范性文件以被动审查为主的任务，应该是足以胜任的。当然，也应不失时机地引进一批对这方面有专门研究的人才，以充实审查力量。
　　
　　三、明确五条备案审查要求
　　
　　第一条，明确时间要求。地方人大常委会应某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出的审查要求，对相关规范性文件进行审查，应在提出审查要求后的30日内审查完毕并告知审查意见。地方人民政府也应定期将所制定的规范性文件目录报同级人大常委会备查。
　　第二条，明确民主要求。在规范性文件审查中应充分发扬民主，赋予行政区域内的公民、法人对规范性文件审查的“动议权”。各级国家机关和社会团体、企业、事业组织及公民，认为政府制定的规范性文件同宪法、法律、行政法规和地方性法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触或者不适当的，可向人大常委会提出对规范性文件进行审查的申请要求。
　　第三条，明确审查机构。省级人大设有法制委员会，市、县（市、区）人大未设。但有的地方在内务司法委员会内设有法规室。笔者认为，为了较好地完成对规范性文件的备案审查任务，根据地方组织法，设区的市人大常委会可设立法制委员会；已设有法规室的地方，可将其单列、扩编、升格。县级人大常委会也应组建法制工作委员会。鉴于目前市、县（市、区）人大常委会编制偏紧，作为过渡措施，对政府的规范性文件，可由办公厅（室）收文登记后按内容交各专门委员会或常委会工作机构审查。
　　第四条，明确审查要求。根据《监督法》规定，对备案的规范性文件进行审查，应审查这些文件是否适当，如有不适当的情形，应予撤销。何为“不适当”？《监督法》列举了三种情形：“（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”前两种情形比较清楚，第三种情形需要细化。笔者认为，下列几种情形应视为其他不适当的情形，即：违反党和国家方针、政策，违反上级和本级人大及其常委会决议、决定，违反文件之间对同一事项规定应该一致的原则，违反法定程序等。对地方规范性文件备案、审查和撤销的程序，《监督法》第二十八条、第二十九条作了规定，一是依照立法法的有关规定办理；二是“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定”。目前省级人大常委会的具体规定普遍没有出台，但此项工作又要立即着手进行，怎么办？笔者认为，可先参照一些先行地区的做法，待省级人大具体规定出台后即按省级规定执行。当前，地方人大常委会相关委员会审查时，如发现政府报送备案的不适当的文件，应及时向人大常委会主任会议报告。主任会议认可后，应及时向文件制定发布机关发出审查监督建议书，建议其自行纠正。文件制定发布机关应在30天内作出回应，并将相关意见报同级人大常委会。对需要撤销的文件，主任会议要提请人大常委会审议。人大相关专门委员会及主任会议、常委会审查后，应及时将审查情况告知申请人。在主任会议或常委会审查规范性文件时，文件制定发布机关应有代表到场，及时说明情况，提出申辩意见。对抵制人大常委会备案审查或不按人大审查监督意见要求办理的，地方人大常委会可以对同级政府主要负责人依法启动询问或质询程序。
　　第五条，明确审查制度。规范性文件备案必须有严格的制度来保证实施。地方各级人大常委会都应制定规范性文件备案审查制度，对规范性文件的报备要求，审查要求，错误纠正要求，以及接受行政区域内法人、公民建议和人民群众举报投诉、舆论监督进行审查，根据领导批示进行审查等，作出系统、明确、具体的规定，做到责任落实，程序清楚，操作有序。
　　
　　四、需要明确的一个问题
　　
　　在对地方规范性文件审查中还有一个问题需要明确，就是以党委、政府名义制定下发的规范性文件，要不要进行审查？有人认为，地方人大常委会受同级党委领导，党委、政府联合发文，说明党委已经同意，人大没有必要再做审查。笔者以为，这种看法不全面。对党委、政府联合下文要做具体分析，通常党委、政府联合发文都与政府的具体行政行为有关。有时是政府感到事关重大，单靠其一家发文力度不够，故请党委一起发文，以加大工作力度。有时是党委对全局工作进行部署，感到不少工作与行政有关，故与政府一起发文。不管哪种情形，只要是涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力，与规范行政管理事务有关的文件，就必须送人大常委会。人大常委会相关委员会同样有责任审读这些文件，如发现其中有不适当的地方，应向党委及时报告，并告知政府。在实际工作中，也确有一些地方党政联合下发的涉及行政行为的文件不适当，同法律、法规规定相抵触，严重侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。如前面提及的湖南省嘉禾县委、县政府联合下发的136号文件。为减少出现对党政联合下发的文件人大常委会难以审查的情形，笔者认为，今后应尽量减少和避免党政联合发文，凡属政府行政管理范围内的事务，以政府一家发文为宜。
　　（作者系江苏省南通市人大常委会副秘书长兼农业和农村委员会主任）