我国法规备案审查的问题与对策

　　在我国，中央和地方权力机关、行政机关均享有一定范围的立法权，各种法律规范的效力呈现层级化。如何确保效力不同的各种规范性法律文件排列有序、和谐共存，以实现法制的统一？一般而言，有事前和事后两种监控机制。事前的监控机制是指立法监督制度，即通过法定机关对立法活动的过程及结果的监督，以保证立法活动和立法文件的合宪性、合法性。备案审查正是立法监督中的一项重要环节，是制定机关将法报送有权机关并接受其监督的活动[1]。事后的监控机制主要是指违宪审查制度，尽管我国《宪法》第六十七条规定了全国人大常委会的违宪审查权，但却没有明确规定究竟由全国人大常委会的哪个工作机构，依据何种程序，以何种方式来撤销违宪的法律、法规和决定。宪法实施多年来，全国人大常委会似乎也从未行使这一权力。在违宪审查权被虚置的情形下，通过完善备案审查制度来保障法制的统一就显得尤为必要。
　　
　　一、我国现行法规备案审查制度的问题分析
　　
　　我国现行备案审查制度自建立以来，就对行政立法、地方立法、自治立法、授权立法进行了监督和控制，在一定程度上提高了立法质量，协调了地方性法规与规章之间的矛盾，维护了国家法制的统一。但是随着社会主义市场经济的发展和社会生活的日趋复杂，各种立法主体的立法权限不断扩张，规范性法律文件日益增多，现行备案审查制度弊端凸显，主要存在以下一些问题：
　　1.立而不备
　　立而不备是指法规、规章制定完毕后，制定机关并不按规定将其制定的法规、规章提交有权主体备案。立而不备的首要原因在于现行法律法规对备案的法律效力缺乏界定。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）仅规定法规、规章在公布后的30日内需报送有关机关备案，并未规定拒不报送备案的责任后果及处理措施。《法规规章备案条例》关于备案效力的规定较《立法法》有一定的进步，其第二十条规定：对于不报送规章备案的或不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。但无论是限期报送还是通报或是责令限期改正的决定都缺乏应有的法律强制力和约束力，对增强制定机关的备案责任意识和自觉意识都显得微不足道。其次，现行法律、法规没有将备案与法规、规章的生效密切联系起来。即使不备案，法规、规章的效力并不受任何影响，使制定机关认为备与不备一个样，备案只是走走形式而已，没有太大的意义和实际价值。
　　笔者认为，立法监督是法定机关在规范性法律文件生效之前对立法活动的过程及立法内容的监控，备案既是立法监督中的一个重要环节，也是立法过程的一个必经阶段，备案应当成为法规、规章制定程序中的最后一道防线。现行法律、法规的有关规定将备案置于公布程序之后是否合理尚且不论，但法律的公布并不必然意味着生效。尽管许多法律是自公布之日起施行的，法律的施行也意味着法律的全面生效，但是我们无法就此作出这样的结论：所有法律都是自公布之日起施行、生效的，事实上，很多法律是在公布之日后的某一特定时间施行、生效的。如《中华人民共和国行政许可法》的公布时间是2003年8月27日，施行时间却是2004年7月1日。《中华人民共和国居民身份证法》的公布时间是2003年6月28日，但施行时间为2004年7月1日。当规范性法律文件公布之后施行之前，如果说有效力，那也只是针对制定机关或其他国家机关不得随意撤销、变更已制定的规范性法律文件而言，对普通民众而言该法仍没有什么强制力和约束力；既然对普通民众还没什么法律效力，那这个时段的法律还算是生效的吗？答案是否定的。所以，不论备案程序是否列在公布程序之前，备案应当是规范性法律文件制定之后生效之前的一道审查，未经备案的规范性法律文件不得生效。
　　2.备而不审
　　备而不审是指备案机关接受备案后并不对备案的规范性法律文件进行形式或实质上的审查，即使审查了也不将审查结果告知报送备案的机关。导致备而不审的原因：一是现行法律法规对备案机关完成备案审查工作的期限以及备案机关对报送备案的规范性法律文件不审查所应承担的责任没有明确规定，使备案机关对备案的效力和功能产生偏视，认为备案只是一种形式，对规范性法律文件的违宪、违法无法真正进行防范和处理。前文所说的现行法律法规关于备案的法律效力规定不足，备案未与规范性法律文件的生效联系起来等因素，也加剧了备案机关的这种认识。既然备案流于形式，那也就没必要进行认真审查，审查了弄不好还得罪人，不审查也没有谁来追究自己的责任，自己又何必去审查呢？久而久之，备案机关对备案形成一种无所谓的态度。
　　二是对备案与审查的关系缺乏正确的认识。对备案与审查的关系主要有两种观点：一种认为，备案是立法监督的重要手段，对报送备案的法规，备案机关必须进行审查，两者是同一制度；另一种观点认为，备案就是将已经生效或公布的法规上报法定机关，使其知晓和做到有案可查，并在必要时对其进行审查的制度，但备案并不意味着必须进行审查[2]。依据第一种观点，备案就是审查，如果备案机关对报送备案的所有规范性法律文件都进行全面的审查，那么在现有制度下的备案机关将不堪重负。我国备案机关主要有两种，即立法机关和行政机关，前者如全国人大常委会、省级人大常委会、较大的市的人大常委会，后者如国务院、省级人民政府。无论是立法机关还是行政机关的备案机关，都不是专职的备案审查机关，都还有其自身的许多其他职权和职责。依据第二种观点，备案就是将规范性法律文件登记存档，那么我们便无法通过备案制度来防范和处理违宪、违法的规范性法律文件，备案制度的存在也几乎变得没有任何价值。所以，无论何种观点都没有正确认识备案与审查的关系。
　　笔者认为，要正确认识备案与审查的关系首先必须准确界定审查的内涵。审查可以分为形式上和实质上的审查，形式上的审查正如法院针对是否受理原告的起诉而进行的审查一样，就是对规范性法律文件的名称、制定机关的权限、基本的制定程序、备案机关接受备案的资格、制定机关负责人的签字等形式上的事项进行的审查。实质上的审查则主要是就规范性法律文件的制定是否超越权限，下位法是否违反上位法的规定，法规之间、规章之间及其相互之间的规定是否一致，是否违反法定程序等方面进行的审查。我国法律法规规定的“备案审查”中的“审查”大多是指这种实质上的审查。所以从形式上的审查而言，备案就是审查，也是备案机关的主动审查，是对规范性法律文件中明显存在的违宪、违法情况进行初步的过滤；从实质上的审查而言，备案仅包括形式上的审查，审查则是实质上的审查，备案是审查的前提，审查并非备案的必然结果。在规范性法律文件生效之后，若有关机关、组织、个人认为该文件与法律、行政法规相抵触或有其他问题而提出审查要求、审查建议，则审查机关应进行实质上的审查，审查机关如果认为必要也可主动进行实质上的审查。
　　3.审而不决
　　审而不决就是备案审查机关对法规、规章的备案和审查请求不作出某种答复或决定。由于我国现行法律法规只规定制定机关报送备案的期限，而并未规定备案审查机关完成备案审查工作的期限，也未规定是否答复以及如何答复，对有关机关、组织、个人提出的审查要求、审查建议也没有建立起相应的答复制度，导致法规、规章一旦提交法定机关备案、审查，便常常杳无音讯。这种现象不仅导致立法监督工作的停滞不前，而且还纵容了备案审查机关的办事效率低下、官僚主义盛行，最终贬损了备案审查机关的威信，引起了公众对备案审查机关的不信任。
　　
　　4.决而不刚
　　《法规规章备案条例》第七条规定了备案机关对报送备案的不合格的法规、规章可作出两种决定，即不予备案登记和暂缓备案登记。这两种决定都没有涵盖对提交不合格的法规、规章备案的机关进行责任追究的内容，无法体现备案应有的严肃性和法律效力。至于审查机关的审查决定也是如此。审查机关不论是向制定机关提出的建议或意见，还是责令制定机关限期说明相关情况，都没有相应的法律措施进行保障。审查机关的审查权与处理权的分离也是导致决而不刚的一个重要原因。如国务院法制机构，对地方性法规有审查权，但改变或撤销法规的权限却在全国人大常委会；对规章也有审查权，但改变或撤销规章的权限却在国务院。审查机关处理权限的缺失必然导致审查机关的意见、建议、决定被有关机关所漠视。
　　5.备案主体繁多
　　《立法法》和《法规规章备案条例》为法规、规章规定了众多的备案审查机关，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规需报全国人大常委会、国务院备案，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的法规需由省级人大常委会向全国人大常委会、国务院报送备案，自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例、单行条例，由省、自治区的人大常委会报送全国人大常委会、国务院备案，部门规章和地方政府规章报送国务院备案，地方政府规章应同时报送本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章还应同时报送省级人大常委会和省级人民政府备案。可见，我国法规、规章的备案审查机关并非单一化，而是多元化。在缺乏明确的分工负责机制的情形下，备案机关的繁多使备案的提交机关感到茫然，导致备案机关相互推诿、工作效率低下，若不同的备案机关对同一法规或规章作出不同的决定，则如何处理又是一个棘手的问题[3] 。
　　6.其他问题
　　在立法膨胀的年代，处理机关的处理权限或处理手段相对单一无法适应日益发展变化的社会。如全国人大常委会对与上位法相抵触的行政法规、地方性法规只有一种撤销处理方式，如果只是个别性条款有抵触问题，便要撤销整部法律文件，就有可能造成立法的空白和更大的混乱。
　　
　　二、完善我国法规备案审查制度的若干对策
　　
　　1.建立备案回执制
　　备案回执制就是要求备案机关在接到规范性法律文件的报送备案后进行形式上的审查，经审查认为该文件符合备案要求的，应向备案文件的提交机关出具由备案机关统一印制的备案回执书。若认为该文件不符合备案要求则不予备案或暂缓备案，并将处理结果书面通知制定机关或备案提交机关，未取得备案回执书的规范性法律文件则不得生效。建立备案回执制的目的在于增强备案的法律效力。备案回执书至少应包括以下栏目：备案回执书的编号、规范性法律文件的名称、规范性法律文件的制定机关（加盖印章）、备案提交机关（加盖印章）、接受备案机关（加盖印章）、备案文件的提交时间、接到备案请求的时间、出具备案回执书的时间。这样通过详细记载备案各个阶段工作的完成时间，在时效方面加强对备案的监督，保证备案工作的高效。值得一提的是，与备案回执制相关的时效制度必须确立，如备案机关完成备案工作的期限，备案提交机关、备案机关不按时完成备案工作的后果及责任承担方式等。
　　2.实行备案审查机关的分级负责制
　　鉴于现行法律关于备案主体多元化的规定所带来的弊端，笔者认为有必要实行备案机关的分级负责制，使每个备案机关都各司其职、各尽其责。具体而言，全国人大常委会负责下列法规的备案审查工作：国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，自治区的人民代表大会制定的自治条例、单行条例；省、自治区的人大常委会负责下列法规的备案审查工作：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例、单行条例；国务院负责下列规章的备案审查工作：国务院各部、委员会制定的部门规章，省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民政府负责下列规章的备案审查工作：省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章；授权机关负责依授权法或授权决定制定的法规的备案审查工作。另外，对除法规、规章之外的规范性法律文件，实行五级政府、四级监督的备案监督体制，即从国务院到县级以上的地方人民政府，有权对所属部门和下级行政机关制定的其他规范性法律文件实施备案监督[4]。这种分级负责制使每个规范性文件都有确定的、单一的备案机关，每个备案机关都有固定的审查对象，这样便于提高备案机关的工作实效，强化备案机关的工作责任感，保证备案工作的高效、高质。
　　3.建立备案审查机关工作答复制
　　备案工作答复制，就是备案机关对报送备案的规范性法律文件应向报送机关或制定机关说明有关情况，告知处理决定的制度。实际上，笔者前文所建议的备案回执制就具有工作答复制的功能。审查工作答复制是指审查机关应将相关的审查情况、审查过程、审查结果及时告知审查请求人，并将审查结果定期向社会公众公布。工作答复制的法理内涵是公众知情权的法律保障，通过实现立法监督过程中的公众参与，保证立法监督的民主与公正，促成良法的产生。
　　工作答复制的建立有其现实的必要性。依据《法规规章备案条例》的规定，规章的审查程序是相对简单的，主要由国务院法制机构、国务院部门法制机构、省级人民政府法制机构、较大的市的人民政府法制机构具体负责本部门、本地方的备案审查工作。相比之下，《立法法》规定的法规审查程序却显得比较繁杂。该法规定了两种审查模式，即主动审查和被动审查。根据《立法法》第九十一、九十二条的规定，对与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，其审查要经历以下几个步骤：①全国人大常委会接到审查请求后分送有关的专门委员会进行审理，如果是审查建议，全国人大常委会还要研究考虑是否有必要分送专门委员会进行审查；②专门委员会向制定机关提出书面审查意见，或由法律委员会与有关的专门委员会联合进行审查后向制定机关提出书面审查意见；③制定机关收到审查意见应在两个月内研究决定是否自行修改，并向法律委员会和有关专门委员会反馈意见；④制定机关拒不修改的，专门委员会向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案；⑤委员长会议决定是否提请常委会会议审议；⑥若委员长会议决定提请常委会会议审议，则由常委会会议作出撤销或其他决定。可见，关于法规的审查程序是比较复杂的，若无相关的工作答复制，审查请求人或社会公众根本就无法知道审查工作的进展状况，更谈不上对审查工作的监督。
　　4.赋予审查机关和具体负责备案审查工作的相关机构一定的处理权
　　依据现行法律的相关规定，对违法的法规、规章，全国人大常委会、省级人大常委会、省级人民政府所在地的市的人大常委会有较大的处理权（如变更权、撤销权），但其他备案审查机关（如国务院、省级人民政府）一般没有处理权，只有备案审查权。处理权限的不足导致备案审查工作难以有效开展。而具体负责审查工作的相关机构处理权限更是有限，如全国人大的各专门委员会、国务院法制机构在具体审查工作中只能向有关机关提出意见、建议或责令制定机关说明情况、限期改正，而这些处理决定由于在法律约束力上的不足，容易被相关部门所漠视，最终阻碍备案审查工作的顺利进行。因此，有必要赋予审查机关和具体负责备案审查工作的相关机构一定的处理权，如对不履行决定的相关部门进行通报批评，向该部门的上级机关提出处理建议，甚至追究该部门首长的责任，使部门首长加强对与备案审查相关工作的督促。
　　5.扩大处理机关的处理权限
　　针对处理机关的处理权限或处理手段相对单一无法适应社会发展变化的问题，笔者认为有必要扩大处理机关的处理权限或丰富处理手段，学术界也有不少学者提出类似的主张。如有学者认为，对全局性的与上位法相抵触，或与党和国家的方针政策、人民的根本利益相违背的规范性文件，应该明示宣布撤销；但如果只是个别性条款有抵触问题，就没必要撤销整个规范性文件，可以责令制定机关限期纠正[5]。还有学者认为，对超越权限的法规，应采用确认无效的手段更为适宜[6]。所以，全国人大常委会对与上位法相抵触的行政法规、地方性法规不应只有单一的撤销方式，可以尝试采用确认无效、要求制定机关限期纠正等处理手段。
　　
　　参考文献：
　　[1] 周旺生：《立法学》，法律出版社1998年版，第400页。
　　[2][5] 苗连营、宋雅芳：《论地方性法规的批准与备案制度》，载《郑州大学学报（社会科学版）》2000年第2期。
　　[3] 胡峻：《我国备案制度中存在的问题与完善措施》 ，载《长沙大学学报》2000年第3期。
　　[4] 李薇薇、陈菲：《我国将加强对法规规章和规范性文件备案审查工作》，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-08
　　/15/content_3354180.htm.
　　[6] 杨解君：《走向法治的缺失言说》，法律出版社2001年版，第122页。
　　（作者单位：江西师范大学政法学院）