我国人大制度创新的根本动力

　　作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，自1954年9月正式确立以来，曾经走过曲折的道路。十一届三中全会以后，是我国人民代表大会制度恢复重建和发展的新时期。20多年来，无论是对人大制度的认识，还是人大制度本身的制度建设，以及人大制度实际运作，均取得了前所未有的发展与进步。但是，人大制度在许多方面，仍存在着有待改革和完善的地方。比如，人大制度的理论构想与实际运作、宪法的有关规定与宪法的有效实施，都有一定的差距；有相当一部分人对人大制度还不了解、不关心。这些问题既与我国缺乏民主法制传统和受人治因素的影响有关，也与政治体制改革滞后和不到位有关。因此，“坚持”与“完善”是人大制度建设的永恒主题。坚持和完善人大制度，把人大制度潜在的优势变为现实的功效，需要在实践中不断改革和创新。
　　人大制度创新的动力是什么？人们也许有不同看法。有论者说，人大制度创新是经济增长的推动，这不无道理，因为任何政治的变革都是由经济变革所决定的。有论者说，人大制度创新是民主化进程的推动，这也客观存在，因为民主诉求的确在一定程度上影响了人大制度创新。但笔者认为，人大制度创新的根本动力或直接动力是执政党的政治推动。
　　从经济背景来看，关于当代人大制度变化的原因，通常的观点是，由于中国经济的增长，社会主义市场经济建设的深入，我们的法治化进程也随之得到推进，人大地位的加强就是法治化进程得到推进的证明。其合理之处是指出了经济的发展对政治制度的影响。其缺失在于，并不能告诉我们是怎样的经济条件导致了人大制度的变化？变化中的人民代表大会有怎样的特征？人大制度将怎样进一步改变？这种解释很容易将这些问题忽略掉。事实上，经济增长不一定自动带来政治变革，相反，可能会因为，在经济增长的过程中物质生活条件得到了改善而缓解了内在危机的激化和爆发，从而没有压力和动力去进行制度变革。经济增长与政治改革是两个相对立的发展目标，尽管两者之间有一定的关联和影响，但彼此之间并不存在简单决定性关系。人大制度作为一种政治运转规划，折射出了一种宪政精神，这种精神不是经济增长的副产品，而是在实践中逐渐养成的，是历史的必然，人民的选择。忽略了政治文化历史国情等多方面的原因，单独从经济一个方面讨论问题很难全面准确把握这种宪政精神。
　　从法律背景来看，人大制度创新是法律现代化的必然。法律现代化是指法律具备现代性的过程，其要素通常包括公开性、自治性、普遍性、层次性、确定性、可诉性、合理性和权威性等。如果我们将法律现代化作一种“时代化”来理解，就可以解释过去20多年时间里现代法治进程的动因。党的十一届三中全会以来，随着“改革开放”政策的实施，一场学习人类先进法制文明的思潮迅速兴起。法律教育的规模逐步扩大、法律职业从业人员大量增加、中央及各地立法机构活动频繁、立法数量猛增；与此同时，通过议会外交等各种形式的交流与合作，发达国家法律制度和司法经验被大量引入和借鉴。这种状况很类似于发生在上世纪初以“富国强兵”为目标的晚清变法。虽然这两次变法的背景和具体内容不尽相同，但它们却是同一主题的变奏，即在已经发生重大变化的世界中，通过吸纳新鲜经验，改造固有体制，解决层出不穷的新旧社会问题，并在此过程中完成从传统社会向现代社会的转变。现代法治的出现以及它对传统社会秩序的替代，是当代中国从传统社会转变为现代社会的要求，是计划经济转变为市场经济的要求，同时也是中国如何更好地走向世界的要求。在这个大背景下，转型期中国面临的第一任务必须是“变革”而不是“变法”。实际上，法律所扮演的角色，不过是对社会现有秩序进行改造的工具。建立和维护新的社会秩序的使命要求法律规则不断制定和贯彻实施。
　　显然，这一转变迄今尚未完成，作为这一转变重要部分的法律现代化运动仍在发展之中，法治依然是有待实现的理想。尽管当今社会已经发生了重大变化，但晚清时人们所面对的一些基本问题，如维护民权（人权）、开启民智（教育）、保障民生（经济）、限制君权（政治）等，仍然是人们今天关注的问题，只不过是形式和用语稍有不同。新中国建立以来，我们已经错失了许多发展经济和制度创新的机会，因此，目前我们面临的任务是历时性问题共时性解决。这个过程不容许是一个慢慢进化的过程，而必须在一个不太长的时间里解决这个历史性任务。我们所处的历史阶段决定了目前的国家基本制度的建设应优先大规模推进民主化进程，因为它是建立法治和民主的基本前提，也是社会稳定和可持续发展的必要条件。但是，民主仅仅是我们这个国家所追求的终极目标之一。由于执政党对国家稳定和发展长远利益的考虑，当民主的追求与生存、发展的要求矛盾时，就可能不得不弱化民主诉求。由此可见，我国人大制度的坚持和完善是社会现有秩序被全面改造和重新建构的一种表达方式，而不只是国家在进行民主化的表现形式，更不是对西方议会制度的简单嫁接和模仿。
　　人大制度创新的动力也许只有在一定历史条件下的政治心理和民族文化背景中才能找到答案。中国是儒家文化的发祥地，作为四大文明古国，曾经辉煌几千年，在近现代又经历了外敌入侵、国土沦丧的屈辱历史。100多年来，中华民族的梦想就在于通过现代化的道路来实现国家富强和民族统一，以尽快结束贫弱受欺的历史，进而早日立于世界民族之林。对于有着这种传统背景的国家的执政党而言，中华民族的“伟大复兴”或者说“和平崛起”才是最重要的，其他则是手段。从政治体制改革看，为了实现复兴与崛起的目标，执政党一方面要使体制更为完善，另一方面又会注意淡化理想色彩，使改革的每一步尽量兼顾各方面的利益诉求，力求获得更多的政治支持。要使体制改革得以推进，执政党必须要考虑以下几个因素：改革必须有利于执政党维持和巩固自身的合法政治地位；改革必须能够解决当时的社会危机；改革必须能够基本上维持政治体制的相对稳定性和继承性；改革必须借助现行体制内部的自我调整的能力。总之，制度创新必须能够巩固党的执政地位并提高党的执政能力，而不能对党产生不利影响。从经济体制改革看，为了实现这一目的，执政党在一定时期甚至不惜放弃对理想的平民社会结构的追求，在具体政策上，“让一部分人先富起来”。仅以农村改革为例，如果说农村改革顺应了群众的要求，恰恰是或多或少地损害了一部分人的利益。问题的关键在于，这种改革的推进，部分利益受损者能站在执政党的大局角度去理解和谅解。不难想象，这种选择是基于党的领导层从中国的现实经验和民族心理出发对当前政治经济形势的正确判断。也不难看出，中国一切重大的社会政治经济的变化都是以执政党的政策变化为前提，而党的政策变化，又是与党的核心领导层的理性选择密切相关。
　　以上分析表明，中国人大制度创新，是执政党国家地位巩固和民族复兴的需要。人大制度创新的根本动力来自执政党的政治推动。因此，推进人大制度创新，就必须着眼于这个国家执政党的文化心理，以我们自己的方法凸现中国共产党作为国家利益的守护者和中华民族的“伟大复兴”或者说“和平崛起”的引领者这一根本特征。这是转型期人大制度创新无法回避的首要命题。
　　因此，探索转型期的人大制度创新之路，我们必须找到一条既有利于执政党提高执政能力，又有利于调动人大制度创新的积极因素的两全之策。这个两全之策的最佳平衡点就是执政党通过人大机制推进法治。笔者认为，勾画人大制度创新之路，当前应着重从三方面逐步推进，即党与人大关系法治化、人大主体精英化、人大监督职能健全化。
　　（作者单位：浙江省温州市人大常委会办公厅；中共浙江省委党校）