权利与户籍脱钩是保障流动人口平等权利实现的现实选择

　　城市流动人口管理是当前我国经济、政治和社会发展中一个无法回避的社会性问题，不仅关系到我国城市化进程中的城市管理等问题，更关系到城乡之间、不同地域间公民的政治、经济和社会平等权利问题。
　　流动人口问题的实质是户籍制度，因户籍身份不同导致了公民之间享受到的社会资源的不同。但就现实来看，在户籍差别及其所对应的社会资源分配体制尚难彻底改变的情况下，流动人口管理问题的要害还不在于户籍本身，而在于把公民的各种权利跟户籍捆绑在一起的机制。人口流动了但户籍无法流动，相应的公民权利被绑定在户籍上也就无法实现流动，这才是流动人口的各项政治权利、社会权利难以有效实现的根本所在。
　　从现实来看，流动人口与户籍居民在享受社会资源方面的不平等问题，很难在短时期内取得实质性的突破，但这并不妨碍我们在现有的制度条件下尽可能创造一个相对公平和平等的政策环境。特别是在户籍制度改革尚难一蹴而就的现实面前，将流动人口的公民权利以及相应的政治权利、社会权利与户籍脱钩，相对独立出来，只依据他们的公民身份而不是户籍身份，才能够保证权利随着人员的流动而流动。
　　因此，当前深化户籍制度改革，首先应着眼于尽快剥离户籍本身所包涵和附加的福利内容，降低户籍制度背后的“含金量”。也就是要剥离依附在户籍制度上的就业、居住、教育、社会保障和福利等各项权利，将就业权利与户籍制度彻底脱钩，为劳动力自由流动扫清制度障碍。从制度设计角度看，应鼓励各地开展劳动力平等就业试点改革，按照属地化管理原则，把流动人口的就业、居住、劳动保护、社会保障、教育等问题纳入输入地政府管理范围，探索劳动力有序流动和就业的途径。
　　另一方面，更要积极探索保障流动人口政治权利如选举权制度的改革。选举权和被选举权是《宪法》赋予公民的基本权利，是公民行使其他政治权利的基础，方便公民行使选举权是《宪法》和《选举法》的一项基本原则。当公民在城乡之间、不同地域之间的流动日益成为一种社会常态的情况下，社会就无法忽视流动人口的选举权和被选举权，更不能限制甚至剥夺了流动人口的选举权和被选举权。目前，我国流动人口行使选举权利过程中存在的问题，一是参选率低，有调查表明，流动人口中的选民回户口所在地参加选举、委托别人在原选区代为投票或取得原选区选民资格证明并持本地公安机关合法暂住证在现居住地或工作地参加选举的人并不是很多，这事实上使相当一部分流动人口选举和被选举的权利得不到实现；二是代表的名额分配没有考虑流动人口，因为我国现行的人大代表名额，是按照所在行政区域城乡户籍人口的数量进行分配的，对于那些流动人口较多的地区来讲，事实上造成代表名额分配和代表选举的不平等，尽管目前一些地方已经积极探索流动人口在居住地参加选举的一些做法，但由于一些技术问题的障碍，使得流动人口参选的时间和经济成本很高，也导致绝大多数流动人口无法正常行使选举权利。
　　当前，随着社会的进步，公民的法律意识、参政意识得到了显著提高，按照工作单位所在地或居住地划分选区、确认公民的选民资格是民主选举的必然趋势。因此，如何进一步淡化与户籍制度捆绑在一起的公民选举权利，使得所有的公民都能够合法行使自己的民主权利，是当前改革必须有所突破的。
　　(作者系中国政法大学法学院副教授)