地方各级人大常委会实施监督法的立法形式与立法空间解析

　　监督法出台后，地方各级人大常委会为贯彻实施监督法相继开展了一系列的地方立法活动。地方各级人大常委会要恰当实施监督法，首先要解决三个根本性问题：地方各级人大常委会出台一部什么样的实施监督法的地方性立法；地方各级人大常委会实施监督法的立法空间；如何细化地方各级人大常委会实施监督工作的程序。本文主要探索前两个问题。
　　
　　（一）地方各级人大常委会实施监督法的立法形式
　　
　　我国监督法第四十七条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。依据本条规定，北京市人大常委会可以出台一个实施监督法的办法。监督法同时规定，各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。该款规定了实施监督工作除监督法外的上位法的法源。
　　监督法明确规定实施监督法的程序适用监督法，与监督有关的实体内容可以援引其他法律。从理论上讲，地方各级人大常委会在起草地方性立法中可以把与监督工作相关内容全部纳入到监督适用办法或者条例中，是一种法规编撰，实质上也是一种立法。
　　实施监督法的法律渊源有三个层次：
　　第一层次：《宪法》。
　　第二层次：《监督法》《组织法》《代表法》《立法法》《预算法》《审计法》。
　　第三层次：《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》。
　　其中对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。而监督法对规范性文件的备案审查主要包括：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定，可见对规范性文件的备案审查的立法空间已经相当明确。
　　地方人大常委会在实施监督法办法时，要结合监督法的程序规定和上位法的法源进行系统归纳，实际上也是一种广义的立法活动，是一种法的清理活动。地方各级人大常委会可以考虑在监督法的框架下起草一个监督条例，结合有关人大及其常委会监督权的若干上位法，科学立法与依法立法。我国监督法同时也明确规定省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法，这个条款是一种概括授权，并未严格约定地方人大常委会进行地方立法的具体形式。
　　特别需要注意的是，我国的监督法没有赋予人大及其常委会新的监督权，完善监督内容、程序与形式不能增加新的监督内容。因此，地方人大常委会只能在监督法的框架下，通过地方立法予以细化和补充把监督形式用足，程序上细化。依据监督法的体例实施监督法的地方立法，其立法空间已经相当明确，如果仅仅出台地方人大常委会的一个实施办法，其立法形式必然是对监督法的简单重复，罗列一些地方人大已经出台的地方立法内容，对我国地方立法建设而言缺少实际的立法意义，是形式立法，不符合科学立法与民主立法的精神。
　　综合上述考虑，起草监督法的地方性立法可以考虑三种立法形式：
　　1.监督条例。在监督法的框架下，总结归纳上位法，结合地方人大常委会地方性立法，进行系统的法规清理工作，出台综合的监督条例。
　　2.监督规则。地方立法长期形成了一种传统，即出台地方性立法时严格仿照上位法的立法体例，添加一些具有地方特色的新内容；或者全盘抄袭上位法，仅把调整范围修改为地区性立法文件。这虽然从形式上做到了依法立法，但从实质上并未起到应有的作用，是一种极其不经济的重复立法。监督规则的立法形式可以避免这些弊端。这种立法形式可以在监督法的框架下，仅就其监督形式进行规范，约定完整的监督主体、监督报告书文本等，其优点在于可以避免超权立法的担心，也可以在监督形式上、方式上有所突破，把监督法做实。
　　3.监督办法。各地人大倾向性的意见是起草一部实施监督法的办法。如果起草这样一部地方性法规，立法难度不大，可以仿照监督法的形式内容，把一些监督程序具体化，已经见到的地方性立法文本基本上是这个样子。
　　我国地方立法目前之所以难有大的作为，首先在指导思想上保守，起草地方性法规文本要不就是简单抄袭上位法，要不就是违法立法，没有或者违背上位法的基本精神，扩大地方立法空间。其次，立法方法滞后。一部成功的地方性立法，要有实效。在我国立法进入快车道的今天，地方立法难有很大的立法空间，地方立法的目标应是把上位法做实。我国不是联邦制国家，要维护我国单一制国家立法体制的统一性。在这种情况下，地方立法机关要把增强立法实效作为立法目标，而不能简单抄袭上位法，造成大量的重复立法。
　　笔者倾向于第二种立法形式。
　　
　　（二）地方各级人大常委会实施监督法的立法空间
　　
　　如上文所论，我国的监督法没有赋予人大及其常委会新的监督权，完善监督内容、程序与形式不能增加新的内容，不能扩大立法空间，除非得到上位法的明确授权。
　　一些地方人大常委会已经根据监督法对一些与监督工作有关的地方性法规进行了清理。监督法是一部很重要的法律，不仅仅因为其政治性强，而且有很强的象征意义，因此地方各级人大常委会在进行地方性法规清理的同时，要着手探索出台地方监督条例，因为法规清理不能代替监督条例本身。我国监督法将我国各级人大常委会的监督工作归纳为听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、审议和决定撤职案，应该说这是监督法规定的人大常委会具体的监督工作，不能取代独立的监督条例或者监督规则的起草。
　　地方各级人大常委会可以在监督法的框架下起草一个综合性的监督条例，这个监督条例应该是一部综合性很强的监督工作的法律文件。如果考虑到监督的实效，应该就监督工作出台一部监督规则，其体例不一定依据监督法，可以依据监督工作环节进行全面规定，确立几种比较重要的监督制度与规则，主要内容应包括：
　　1.监督实施方案规则。如明确监督工作的重点：一是突出对经济与社会发展的重点问题、群众关心的热点难点问题进行监督。二是突出对法律法规的贯彻实施和“一府两院”工作的薄弱环节进行监督。三是突出增强监督实效。要不断丰富和改进监督手段和措施，特别是敢于和善于行使诸如撤销、撤职、特定问题调查等刚性监督手段，并把行使监督权、决定权、任免权结合起来，增强人大监督工作的实质性、实效性。
　　2.监督报告书规则。监督单位、评价单位、监督时间、监督内容、监督评价等。
　　3.监督主体组成人员规则。常委会组成人员、对信访集中反映的问题进行监督的组成人员等。
　　4.监督内容规则。可以把主要监督内容在这里加以规定：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；组织执法检查；进行规范性文件备案审查。
　　5.监督公开形式规则。向本级人大代表通报：监督法第六条规定各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。在人代会期间，公布当年人大行使监督工作的情况；举行代表座谈会等形式，公布监督情况；由人大常委会办事机构在当地主要媒体上公布；举行记者招待会。
　　
　　6.监督实施形式规则。如何监督、怎么监督、监督的时间、监督的机关等。
　　7.监督通知书规则。什么时候监督、监督的议题。8.被监督单位对监督报告的书面意见规则。
　　9.监督意见书、处理意见书及建议处理报告规则。
　　10.被监督单位整改及处理结果报告规则。
　　11.监督议题提出分工规则。组织检查的有关专门委员会或工作机构负责汇总、整理执法检查中发现的突出问题；代表联络室负责汇总、整理人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；研究室负责汇总、整理人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；信访办公室负责汇总、整理人民来信来访集中反映的问题；研究室分析归纳、汇总整理社会普遍关注的其他问题。
　　12.监督形式规则。人大常委会行使监督权的形式主要有：（1）听取和审议“一府两院”专项工作报告；（2）审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；（3）组织执法检查；（4）进行规范性文件备案审查。这四个方面的监督，是人大监督工作中经常遇到的，务必掌握，灵活运用。但询问和质询、特定问题的调查、撤职案的审议和决定等三个方面的监督，也非常重点，但相对而言，较少发生。一旦发生，可以按不同情况，专门研究处理。
　　13.监督议题确定规则。一是注意把握本级人民代表人大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；二是本级人民代表大会代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表人会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访反映集中的问题；六是社会普遍关注的其他问题。从这些途径确定的监督内容都是人民群众普遍关注的。如“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等；“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等等，人大常委会抓住这些人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督。
　　上述列举的规则并没有包括监督的全部规则，一些规则在监督法中已经明确规定，一些需要细化。
　　监督法规定的几种职权，其监督的规则又不完全相同，可以分别加以规定。比如监督主体的组成人员、监督的报告形式等；就监督主体组成人员，监督法的规定也有不同。如果采用这种设计方法，那么在起草监督规则时，可以仅仅就监督法的一些形式作出约定，针对不同的监督工作，设计一个精美的监督文本（如监督报告文本、监督公开形式文本、监督意见书文本），则可能通过这个监督文本把监督法赋予的监督职权做实，而不必因为一些体制的障碍，瞻前顾后，损害立法机关的威信。
　　总之，在贯彻实施《监督法》的过程中，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来；把充分发挥人大常委会的监督作用与充分发挥“一府两院”工作的主动性、积极性和提高效率结合起来。笔者认为，从立法效益来说，要从监督法的形式要件做足文章，这才是地方人大落实监督法真正的立法空间。笔者的观点用一句话概括：简单的设计方法，精美的设计内容。
　　（作者单位：北京联合大学人民代表大会制度研究所。本文为北京市人大常委会法制办重大立法委托课题，北京市哲学规范办公室“十一五”规划课题阶段性成果[课题编号：06BaFX010]）