浅谈地方立法审议环节法工委作用的发挥

　　法工委（全称为“法制工作委员会”）是有立法权的地方各级人大常委会的常设工作机构，其主要工作职责是协助立法。通常讲，一部地方性法规，从论证、立项到起草、审议，直至最后通过、公布，无不渗透着法工委的工作。因此，法工委作用发挥得如何，将关系到法规质量的高低。下面笔者结合近年来参与地方立法工作的实践，就审议环节谈谈法工委作用的发挥。
　　
　　一、审议工作的质量和现状客观上呼唤法工委积极发挥作用
　　
　　总体上看，当前地方立法过程中的审议，不管是常委会的审议还是专门委员会即法制委员会的统一审议，无不存在审议不全面、不深入、不细致的问题，直接导致立法的质量不高。法规出台后，不是合法性受到置疑，就是可操作性不强等，与预期的法律效果、社会效果相差甚远。
　　审议工作质量不高的原因主要有三个方面：
　　首先，常委会组成人员或专门委员会委员法律知识匮乏，实际立法经验欠缺。从实践看，一方面，常委会组成人员或专门委员会委员大多没有经历法律专业的系统学习或培训，缺乏必要的法律基本理论和知识；另一方面，由于人员更换频繁，使得他们参与立法工作的时间一般较短，实际立法工作经验积累不够。正是这两个方面的原因，加之一些人由于年龄偏大，主动学习和研究问题的积极性不高，或者因其他工作繁忙，无暇顾及立法等因素，导致了他们提出的审议意见或建议总体上质量不高，甚至有时犯一些常识性错误或陷入无意义的争论。例如，我们在制定建筑节能条例时，其中有一条规定：“……没有采用节能灯具照明的机关、单位，条例实施后，应当限期改用节能灯具。”常委会审议时，有的组成人员便对此提出疑义，认为本条违反了“法不溯及既往”的原则。实际上本条并不涉及法的溯及力问题，所谓法的溯及力，指的是法对于它实施前发生的行为是否生效，即是否有约束力的问题，通俗点讲，就是法对于它生效前发生的违法行为能否进行处罚。上述规定显然不是对“没有采用节能灯具照明的行为”进行评价和处罚，因而与溯及力问题并无干系。当然，法的溯及力问题毕竟是个专业问题，对于一个非法律专业的人来说，理解上出现点偏差也并非不可思议。但是，在立法实践中，我们的确还碰到一些令人匪夷所思的问题。如有的人常常强烈要求把条文中的“应当”改为“必须”，理由是，前者没有力度，语气不够坚决，仿佛一位长者在给人讲道理，行为人遵守也可不遵守也可，约束力不强。其实，这仅是个法律常识问题，法律的力度不是体现在个别词语的运用上，而是主要体现在处罚条款的设定即法律后果上，从法律后果看，“应当”与“必须”是相同的，并无轻重之别。的确，从感情色彩上看，“必须”一词似乎更强烈一些，然而，根据法律语言的内在要求，带有强烈感情色彩的词语恰恰是法律条文所应极力避免的。
　　其次，审议前没有认真阅读材料，准备不够充分。立法，不仅涉及法律知识，往往还涉及政治、经济、社会等方方面面的知识，因此，要想在审议时提出具有一定水平和质量的修改意见或建议，必须提前熟悉法规案，做些有针对性的研究和思考。然而，实际情况却完全不是这样，很多组成人员或委员事先并没有阅读法规案和有关材料，有的甚至到了会场才知道审议的议题，因此，脑子往往一片空白，审议时，边听主持人宣读法规案条文，边查找问题，随后就发表意见，其结果可想而知，不是找不准问题，就是沉默不语，或者死抠一些细枝末节。当然，导致组成人员或委员准备不充分的原因是多方面的，有主观上的，也有客观上的。主观上看，主要是因为有的组成人员或委员对地方立法不够重视，责任心不强，自觉研究问题的意识不够；客观上，则是因为有关材料的发送不够及时，工作人员没有提前将法规案及有关材料发送给有关组成人员或委员。
　　再次，审议过程仓促，审议本身不够深入。主要是因为：一是审议时间安排不充裕。粗略统计，无论是常委会还是专门委员会，安排审议法规案的时间一般不超过两个小时，有时甚至不到一小时。如此短的时间，将法规案条文通读一遍，时间就用得差不多了，根本无法展开细致的讨论。二是审议方式、方法欠科学。审议，顾名思义，既审又议，有审有议，方叫审议。审，即审查；议，即争议、讨论。既审又议，才能找准问题，提出切实可行的修改方案。可现实情况是，只审不议，或少议，一个人观点提出来后，其他人往往既不附和，也不批驳，不置可否，各种观点形不成碰撞，问题得不到深入讨论。三是审议观念和态度存在问题。目前，制定地方性法规一般都实行三审制，即经过三次常委会审议才进行表决，其用意就是为了保证审议充分，提高立法的质量。可是，实践中并没有很好地贯彻和利用这一制度，经常会听到委员们说出一些类似这样的话：一审时，有人说，将来还有两审呢，这次主要审查立法的必要性，具体条文用不着细抠；到了二审，他们会说，已经审过一次了，将来还有三审，这次差不多了，就这样吧；到了三审，他们又说，已经经过两次审议了，审得已经差不多了，任何事情都不会完美无缺，细节问题就不用再抠了。如此，虽然经过了三次审议，实际上没有一次审议做到深入、全面，审议质量如何保障呢？
　　
　　二、法工委在立法审议环节发挥作用的途径和方式
　　
　　提高审议质量，最有效、最直接的办法，当然是从抓审议本身入手，对症下药，改变和加强审议工作。但是，囿于目前的体制和机制，特别是常委会和专门委员会的产生和构成方式，要彻底改变目前的审议状况几乎是不可能的。鉴于此，笔者认为，采用迂回的办法，另辟蹊径，从加强法工委工作、充分发挥法工委作用入手，或许可以探索出一条改进审议工作、提高审议质量的新路子。具体设想如下：
　　一方面，改革法制委员会组成结构，适当吸收法工委工作人员进入法制委员会。目前，各地人大常委会法工委一般都拥有一些从事地方立法工作时间相对较长，具备一定立法经验，或者受过法律专业系统教育，具有一定法律基本理论和知识的工作人员。如果适当吸收这些人员进入法制委员会，作为法制委员会委员参与统一审议，显然对提高审议质量将大有裨益。现在已有个别地方的人大在这方面先行一步，并取得了一些成效，有条件的地方人大，不妨进行尝试。
　　另一方面，赋予法工委完整的发言权。按照现行做法，法工委工作人员参加常委会或法制委员会审议，主要是负责记录、整理审议意见，只是在会议主持人、组成人员或委员要求其对法规案有关条文或问题作出解释时，才进行发言。笔者认为，这种发言权是被动的、不完整的，要充分发挥法工委的作用，必须赋予法工委完整的发言权，即，参加审议会议的法工委工作人员不仅可以被动发言，也可以不经要求或允许，就法规案的有关内容和问题主动发言。主要包括两种情况：一是解释有关条文或问题；二是引导和提示组成人员或委员对有关条文或问题进行深入审议。
　　关于解释有关条文或问题。如前所述，目前法工委工作人员对有关条文或问题的解释，大都是被动解释。从实践上看，这是远远不够的。因为实际审议时常常出现一些需要解释而又无人提出进行解释的情况，这时候如果法工委没有主动解释的权力，不主动进行解释，不仅当场可能出现尴尬局面，更可能给日后的工作带来麻烦，甚至徒增工作成本，却未能提高立法质量。
　　关于引导和提示组成人员或委员对有关条文或问题进行深入审议。如前所述，由于主、客观的原因，常委会或专门委员会对法规案中的一些焦点、难点问题，可能没有发现和意识到，从而没能展开充分讨论。法工委由于自始至终参与法规案的工作，因而对法规案存在的问题和矛盾会比较清楚。在这种情况下，如果法工委工作人员不主动提出问题，提请或建议组成人员或委员对有关问题进行深入审议，就有可能埋下后患，严重影响立法的质量。例如，前不久我们在制定城市排水管理条例时，就遇到这种情况。在该条例中，关于排水设施养护、维修责任的划分，是一个各方面争议较大的问题，法工委与起草单位、政府法制办等有关部门反复论证、多次研究，也未能达成一致意见。然而，出乎意料的是，常委会组成人员分组审议时，却没有任何人对此提出修改意见或建议，有的小组甚至一读而过，根本没有深入讨论。最后，法工委工作人员主动介绍了有关情况，并建议组成人员对此进行深入讨论，一些组成人员方如梦初醒，恍然大悟，认识到问题的复杂性，回头重新对此进行了认真审议。
　　（作者单位：辽宁省沈阳市人大常委会法工委）