科学建构法制条件下党与人大的工作关系

　　改革完善党的领导方式和执政方式，全面坚持科学执政、民主执政和依法执政，实现党的执政方式法制化，关键是要正确认识和处理好党与国家权力机关的关系，即要科学建构法制条件下党与人民代表大会及其常委会的工作关系。只有这样，党才能在新的历史条件下不断增强执政能力，进一步提高领导水平和执政水平。
　　
　　一、科学认识和把握党与人民代表大会及其常委会的关系
　　
　　宪法规定，我国的国家权力机关是指全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现民主制度化、规范化和程序化，一个很重要的方面就是要全面坚持和不断完善人民代表大会制度。刘少奇曾指出：“我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”[1]按照人民代表大会制度的要求，各级人民代表大会及其常委会在同级国家机构中居于主导地位，其他国家机关源于国家权力机关，执行国家权力机关制定的法律、法规、决议和决定，对国家权力机关负责并报告工作。
　　坚持和完善人民代表大会制度，不断改进党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力，关键是要依法理顺党与人民代表大会及其常委会的关系。党与人民代表大会及其常委会的关系实质是党与人民群众的关系。邓小平曾在党的八大会议上深刻指出，由于我们党现在已经是在全国执政的党，脱离群众的危险，比以前大大增加了，而脱离群众对于人民可能产生的危害，也比以前大大增加了。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。如何从制度上保证我们党始终与人民群众保持密切联系，始终代表最广大人民的根本利益，最重要的就是要保证党在宪法和法律的框架内，通过国家权力机关，也就是人民代表大会及其常委会行使自己的执政权和领导权。而且执政是一种行使公共权力的法律行为，执政党的成员只有在国家政权体制内才能成为公共权力的主体，才能取得行使公共权力的合法资格，并进而根据宪法和法律的授权具体执掌和运用国家政权。人民代表大会及其常委会作为符合我国国情的代议制机构，是国家权力的集中体现，是宪法和法律规定的民意表达机关，党要遵循现代政党执政的一般规律，全面坚持科学执政、民主执政和依法执政，就是要依据宪法和法律规定在人民代表大会及其常委会集中民意，表达民意，把人民的愿望和要求变为党的意见和主张，并通过法定程序变为国家意志，真正把人民代表大会制度变为党代表、实现和发展最广大人民根本利益的制度，从而充分实现共产党执政就是领导和支持人民当家作主这个马克思主义政党执政的本质要求。
　　在民主法制条件下，改革完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平，就是要科学建构党与人民代表大会及其常委会的工作关系。为此要求党必须按照“总揽全局、协调各方”的原则，正确把握和科学规范党与人大的工作职责，全面支持人大依法履行自己的职责；要严格依法办事，在国家政权体制内运用国家权力，依据宪法和法律处理国家事务；要把党对于国家事务的重要主张，属于全国人大或其常委会职权范围内的、需要全体人民共同遵行的，作为建议向全国人大或其常委会提出，使之经过法定程序变为国家意志；要向国家机关推荐重要干部，通过人民代表大会或其常委会经过合法选举并按照法定程序进行任命，使其正式担任国家机关公务人员；要严格要求在国家机关担任公职的党员干部，清正廉洁，奉公守法，自觉接受人民代表大会及其常委会的监督。同时要充分发挥人民代表大会及其常委会中党组织和党员的作用，全面贯彻党的理论纲领和路线方针政策，切实保障党对国家和社会事务的领导。
　　
　　二、党要依法进入人民代表大会及其常委会执掌运用国家权力
　　
　　党依法进入人民代表大会及其常委会，是党实现依法执政的前提条件。党依法进入人民代表大会及其常委会，主要应通过以下途径完成：一是党推荐党员通过合法选举成为人民代表大会的代表；二是党推荐党员干部经过合法选举担任人民代表大会及其常委会中的重要职务；三是党在各级人大常委会设立党组。
　　党依法进入了人民代表大会及其常委会，就意味着党依法掌握和控制了国家权力。这样，党就可以依靠党组织和广大党员的共同努力，依法执掌和运用国家权力，把党对国家事务的主张依法变为国家意志，从而保证党的路线方针政策的贯彻落实。党在人民代表大会及其常委会依法执掌运用国家权力，主要应为：
　　首先，党要依法运用人民代表大会及其常委会的立法权，把党的主张通过法定程序变为国家法律。执政党在国家权力机关依法领导制定、修改和废止国家法律，是执政党实施对国家和社会领导的主要内容和形式。党在立法过程中发挥领导作用主要体现在以下方面：一是由党中央或地方党委直接向同级人大及其常委会提出立法建议，如修改宪法或制定、修改法律法规等；二是经党中央或地方党委审查，同意同级人大及其常委会的立法规划，并按照立法规划安排，根据立法程序制定法律法规。具体方式应当是：（1）党把对国家事务的主张以立法议案的形式提交人民代表大会或其常委会，由人民代表大会或其常委会依法进行审议，获得通过后即成为国家法律；（2）由设在人大常委会的党组将人大常委会的立法规划和计划及时报送同级党委听取意见，根据党委意见再行实施；（3）法律法规草案在提请人民代表大会或其常委会审议之前，由所在党组报送同级党委征求意见后再行审议；（4）立法过程中出现某些涉及面广、分歧较大而又难以协调的问题，由人大常委会党组及时报请同级党委协调解决；（5）党委立法建议或议案中如有不符合宪法或法律的问题，由人大常委会党组及时报告同级党委予以纠正，等等。
　　其次，党要依法运用人民代表大会及其常委会的重大事项决定权，使党的主张通过法定程序变为国家意志。党对国家事务中重大事项的意见或主张，凡要求国家、社会和全体公民贯彻执行的，必须由党组织依法提交人民代表大会或其常委会审议决定。党依法运用人民代表大会及其常委会重大事项决定权的主要方式应是：首先由党中央（或地方党委）根据实际情况和党的组织原则形成有关对国家（地区）重大事项的决策，然后通过人大常委会党组或政府依照相关法律规定向人大或其常委会提出议案，再由人大或其常委会按照法定程序将议案列入人大会议议程进行审议，最后由人大或其常委会依法作出相应决议、决定或其他的国家意志形式等[2]。
　　第三，党要依法运用人民代表大会及其常委会的任免权，使党推荐的干部依法成为国家机关的负责人。党要向国家机关推荐重要干部，但党不能代替国家机关直接任免干部，而是要经过国家权力机关依照法定程序进行选举并获通过后，才能使党推荐的干部成为合法的国家机关负责人。党依法运用人民代表大会及其常委会任免权的主要方式应是：党委按照规定的干部选拔原则、标准和要求，依照法定程序提出国家政权机关拟任候选人名单，然后由具有法定候选人提名权的组织或个人按照法定程序，将党委推荐的重要干部人选向有任免权的国家权力机关依法提名，提名获得通过并被依法确定为候选人后，再由国家权力机关按照法定程序进行选举，最后根据选举结果决定和任免国家机关各类组成人员。
　　第四，党要依法运用人民代表大会及其常委会的监督权，保证党对“一府两院”的监督控制和各项人民监督权力落到实处。我国宪法规定，国家行政机关和司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。因此，党掌握控制国家行政权和司法权的唯一合法有效途径和方式就是，通过并依靠国家权力机关的监督权来实现。同时党作为人民利益的代表，代表人民行使各项监督权也是通过国家权力机关的监督权来实现。党依法运用人民代表大会及其常委会监督权的主要方式应是：（1）通过人民代表大会及其常委会的工作制度实现对国家行政权和司法权的监督控制；（2）通过批准人大常委会党组报告的全年工作要点和工作规划，掌握人民代表大会及其常委会视察、检查等监督事项的安排部署，从而支持人大及其常委会依法行使监督权；（3）根据党委一个时期的工作中心和重点，要求人大及其常委会依法开展监督活动；（4）对人民群众普遍关心的热点难点问题，要求人大及其常委会依法进行监督；（5）督促人大及其常委会按照法定程序，对违法犯罪的国家机关工作人员依法实施罢免或撤销职务等。
　　
　　
　　三、党在人民代表大会及其常委会依法开展工作需要注意的几个问题
　　
　　党在人大常委会设有党组，人大常委会党组是党同人大进行联系的基本渠道。党依法进入人民代表大会，依法在人民代表大会及其常委会掌握和运用国家权力，依法开展工作，都需要通过人大常委会党组。因此，人大常委会党组必须正确处理好自己与人大常委会的关系。人大常委会党组是党委的派出机构，不是直接领导人大常委会的一级机关，不能对人大常委会发号施令。人大常委会党组对于人大常委会的工作，只能提出建议，通过协商、讨论，争取获得人大常委会的认可、支持和采纳。在人大代表及其常委会的组成人员中，除中共党员外，还有各民主党派、无党派民主人士的代表，人大常委会党组要做好同这些非党人士的沟通协调工作，决不能强迫命令他们按照党的意图办事。人大常委会会议和人大常委会主任会议法定的职权，人大常委会党组决不可越俎代庖，代为行使，一切都要按照人大常委会各项制度和法规办事。为此，人大常委会党组必须注意以下问题[3]：
　　一是确保常委会组成人员中的党员在政治上与党委保持一致。人大常委会组成人员中的党员，负有双重责任。一方面，他们作为人民选出的代表，必须对人民负责；另一方面，他们是中共党员，又必须对党负责。对此，人大常委会党组要注重引导人大常委会组成人员中的党员，在关系党和国家根本利益的重大问题上，坚决与党委保持高度一致，要按照“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则，严格遵守党的决定，维护党的统一，决不允许自行其是。
　　二是严格依法办事。人大常委会在行使职权的过程中，要充分听取各方面意见。党委决策后提出的建议或通过政府提出的议案，人大常委会党组要在党内外一定范围内征求常委会组成人员、人大代表和人民群众的意见，然后将情况及时向党委汇报。对人大常委会组成人员和人大代表在审议、讨论中提出的不同意见，包括反对意见，人大常委会党组要认真分析，深入研究。如研究后认为，党委的建议是正确的，人大常委会党组应旗帜鲜明地做好解释和说服工作，要求党员代表认真贯彻党委意图，确保会议表决通过；如研究后认为，党委的建议在内容和程序上有需要完善的地方，人大常委会党组应将有关意见及时报告党委，对意见分歧较大的问题可建议暂缓表决。在工作准备不充分的情况下，决不能匆忙对问题进行表决或违反法定程序强行决定。
　　三是充分尊重党外人士意见。在人大代表和人大常委会组成人员中，中共党员占大多数，这是由执政党的地位所决定的。但是，党决不能因此就在人大工作中用党内多数去压制党外少数，只能用民主协商、平等讨论的办法，使党外人士接受党的决策和主张，从而使人民代表大会及其常委会的工作真正体现民主法制的精神。
　　参考文献：
　　[1]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第156页。
　　[2]参见鲁士恭等著：《当代中国党政关系研究》，上海人民出版社2001年版，第244页。
　　[3]参见上海市邓小平理论研究中心编：《中国共产党领导方式的改进与创新》，上海人民出版社2002年版，第55页。
　　（作者单位：中共中央编译局）