关于人代会和人大常委会会议的召集与主持

　　关于全国人代会的召集和主持，宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定，全国人大常委会召集全国人代会，如果全国人大常委会认为必要，或者1/5以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人代会。每届全国人代会第一次会议由上届全国人大常委会召集。全国人代会的预备会议由全国人大常委会主持，每届全国人代会第一次会议的预备会议由上届全国人大常委会主持。主席团选出后便由它主持全国人代会、召开大会全体会议进行大会发言、召集代表团推选的有关代表进行讨论。主席团第一次会议由委员长召集，推选主席团常务主席若干人、推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。主席团常务主席召集并主持主席团会议和召开代表团团长会议。全国人代会的全体会议，由执行主席主持。
　　由谁来担任全国人代会的主席团常务主席、执行主席、主持人，现在的实际做法是，委员长会议组成人员担任全国人代会主席团常务主席；换届后的第一次会议的主席团常务主席，根据下一届委员长、副委员长候选人的提名情况，由上一届全国人大常委会提名；全国人代会全体会议的执行主席，由主席团常务主席、主席团中的全国人大各专门委员会主任委员和各代表团团长担任；全国人代会开幕、闭幕的全体会议由主席团常务主席担任执行主席，由委员长担任主持人；其他各次全体会议，按照执行主席分组名单轮流担任执行主席，列在执行主席分组名单第一位的担任主持人，一般为副委员长。
　　关于全国人大常委会会议的召集和主持，全国人大组织法、全国人大常委会议事规则规定，全国人大常委会会议由委员长召集并主持；委员长可以委托副委员长主持。
　　关于地方县级以上各级人代会召集和主持，地方组织法规定，由县级以上地方各级人大常委会召集本级人代会并主持每次人代会的预备会议；每届人代会第一次会议由本级上届人大常委会召集，该次会议的预备会议由本级上届人大常委会主持，主席团选出后主持人代会。
　　由谁来担任县级以上地方各级人代会的主席团常务主席、执行主席、主持人，现在，大部分地方的实际做法是比照全国人代会的做法来做的：人大常委会主任会议组成人员担任本级人代会主席团常务主席；换届后的第一次会议的主席团常务主席，根据下一届人大常委会主任、副主任候选人的提名情况，由上一届本级人大常委会提名；人代会全体会议的执行主席，由主席团常务主席、主席团中的本级人大各专门委员会主任委员和各代表团团长担任；人代会开幕、闭幕的全体会议由主席团常务主席担任执行主席，由本级人大常委会主任担任主持人；其他各次全体会议，按照执行主席分组名单轮流担任执行主席，列在执行主席分组名单第一位的担任主持人，一般为人大常委会副主任。
　　地方各级人代会详细的召集和主持办法，各省（区、市）、市州、县（区、市）人大议事规则都作了具体规定，同全国人代会的模式基本一样。
　　关于县级以上地方各级人大常委会会议的召集和主持，地方组织法规定得很简单，仅规定，县级以上地方各级人大常委会会议由本级人大常委会主任召集和主持。
　　地方各级人大常委会会议详细的召集和主持办法，各省（区、市）、市州、县（区、市）人大常委会议事规则都作了具体规定，同全国人大常委会的模式基本一样。
　　关于乡镇人代会的召集和主持，地方组织法规定得也很简单，仅规定，由会议选出的主席团主持，并负责召集下一次的本级人代会；每届人代会第一次会议由上次乡镇人代会主席团召集。
　　从法律的规定可以看出，人代会、人大常委会会议的召集和主持是两个不同的法律概念，是两种不同的行为。召集会议是提出召开会议的建议、发出通知并组织实施这一建议，直到会议正式举行。主持会议是会议举行后，按议程和日程掌控当次会议的进程，如：宣布开会、闭会和休会，按预定顺序提名发言，决定允许或不允许临时发言，宣布停止发言、进行表决和表决结果等，即处理会议进行中的有关事项。
　　人代会、人大常委会会议的召集是个与会期制度相关的问题。召集会议包括不包括议程、会期和日程的确定，是一个有争议的问题。
　　尽管法律规定的不是非常明确，但是从宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的规定中仍然可以看出，召集会议不包括确定议程、会期和日程等事务，而议程、会期和日程的确定程序另有规定。
　　宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定，全国人大常委会召集全国人代会并应当在全国人代会举行的一个月以前，将开会日期通知全国人大代表。这里说的仅仅是开会日期，不包括闭幕日期，仅是会期的一部分，不是整个会期。到目前为止，全国人大常委会关于召开全国人代会的决定，都是只公布预定的开会日期，并不是整个会期。
　　另外，全国人大议事规则规定，全国人代会的日程由主席团第一次会议决定。全国人大组织法规定，委员长会议决定全国人大常委会每次会议的会期。可见，会期、日程的确定都是在法律中另行规定的，不包括在召集会议的行为及其法律概念中。
　　在主持全国人大常委会会议和全国人大常委会重要日常工作的过程中，有大量程序问题，与全国人大常委会委员长会议、委员长的职权密切相关，针对这些问题，宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法、全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定等一系列法律和全国人大常委会组成人员守则中对全国人大常委会委员长会议、委员长的职权作了详细规定，经过合并同类项，归纳如下。
　　全国人大常委会委员长会议的职权是：
　　 1.召集和主持全国人大常委会会议。
　　 2.拟定常委会会议议程草案。
　　 3.指导和协调各专门委员会的日常工作。
　　 4.处理全国人大常委会的重要日常工作。
　　5.向常委会提出属于常委会职权范围内的议案和法律案，由常委会会议审议。
　　6.决定国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会和常委会组成人员10人以上联名提出的议案和法律案列入常委会会议议程或者先交由有关的专门委员会审议，提出报告或者是否列入议程的意见，再决定列入或者不列入议程。
　　 7.根据工作需要，委托常委会的工作委员会、办公厅代常委会拟订议案草案、法律草案。
　　8.认为法律案有重大问题需要进一步研究，建议提案人修改完善后再向全国人大常委会提出；专门委员会之间对法律草案的重要问题的意见不一致时，接受有关报告。
　　9.对常委会组成人员提出的不列入议程的议案，向常委会报告或者向提案人说明。
　　10.对重要的法律案，决定将其草案公布，征求意见。
　　11.对列入常委会会议议程的议案和法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经其同意，并向常委会报告，审议即行终止。
　　12.常委会的议案在审议中、法律案经过三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由其提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决。
　　13.搁置审议满两年或者暂不付表决后两年没有再次列入常委会会议议程的法律案，由其向常委会报告，即终止审议。
　　14.提请常委会全体会议表决法律草案表决稿。
　　15.决定法律解释草案、重新提出的未获通过的法律案是否列入常委会会议议程。
　　16.经全国人大法律委员会和有关专门委员会审查，认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止，全国人大法律委员会和有关专门委员会所提出的要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案；提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由其决定是否提请常委会会议审议。
　　
　　17.在全国人代会的预备会议上，根据各代表团提出的意见，对主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及关于会议的其他准备事项提出调整意见，提请预备会议审议。
　　18.决定将常委会听取的国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告交有关的专门委员会审议。
　　19.决定将质询案交由有关的专门委员会审议或者提请常委会会议审议。
　　20.决定受质询机关的负责人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复或由受质询机关书面答复质询案。
　　21.接受专门委员会听取质询案答复后所提出的报告。
　　22.提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意并提出要求，决定受质询机关再作答复。
　　23.批准全国人大常委会的执法检查计划，决定将计划印发常委会组成人员并向社会公布，接受各专门委员会执法检查计划的备案。
　　24.从常委会组成人员中确定全国人大常委会执法检查组组长、组员。
　　25.提请常委会决定将全国人大常委会的执法检查报告列入会议议程，决定是否提请常委会决定将全国人大专门委员会的执法检查报告列入会议议程。
　　26.以书面形式将全国人大常委会会议审议的执法检查报告和审议意见交法律实施主管部门。
　　27.必要时，对法律实施主管部门就改进执法工作的措施和取得的效果所提交的书面报告，提请常委会决定列入会议议程。
　　28.对执法检查中发现的重大的典型违法案件，交由专门委员会或常委会办事机构进行调查并接受调查结果的报告，可根据情况，要求有关机关限期处理，必要时，可提请常委会会议审议。
　　29.委托有关专门委员会听取国务院有关部门的专题汇报并接受专门委员会的报告，决定是否批转国务院及其有关部门研究处理，是否将结果报告全国人大常委会。
　　30.通过常委会听取和审议专项工作报告的年度计划，印发常委会组成人员，并向社会公布。
　　31.组织全国人大常委会组成人员和全国人大代表，在常委会听取和审议专项工作报告前，对有关工作进行视察或者专题调查研究。
　　32.向全国人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常委会审议；对1/5以上常委会组成人员书面联名向全国人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，决定提请全国人大常委会审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定提请常委会会议审议。
　　33.在全国人大常委会组成人员和全国人大代表中提名，组成调查委员会的主任委员、副主任委员和委员，提请常委会会议审议通过。
　　34.全国人代会闭会期间，全国人大常委会的组成人员、国家主席副主席、国务院的组成人员、中央军委的组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长提出辞职，由其将辞职请求提请全国人大常委会会议审议决定。
　　35.委托全国人大常委会预算工作委员会协助全国人大财经委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作。
　　 36.委托全国人大常委会预算工作委员会承办国务院应将全国人大授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算的汇总，以及其他应报送事项的备案。
　　37.专项同意全国人大常委会预算工作委员会要求政府有关部门和单位提供预算情况并获取相关信息资料及说明。
　　38.专项批准全国人大常委会预算工作委员会，对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。
　　39.全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。
　　40.接受严重违反全国人大常委会组成人员守则的全国人大常委会组成人员所作的检查。
　　41.这一条不是法律规定，是工作惯例，即提请全国人代会审议的全国人大常委会工作报告稿，须经其同意，再由全国人大常委会会议审议通过。
　　全国人大常委会委员长的职权是：
　　1.主持全国人大常委会的工作，委托副委员长代行委员长的部分职权。
　　2.国家主席、副主席都缺位又在补选之前，暂时代理国家主席职位。
　　3.召集并主持全国人大常委会会议，可以委托副委员长主持会议。
　　4.召集全国人代会主席团第一次会议。
　　5.全国人大常委会的议案在审议中有重大问题需要进一步研究的，由其提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决。
　　6.提请常委会任免全国人大常委会工作委员会的主任、副主任和委员。
　　7.接受常委会组成人员不出席常委会会议的请假。
　　以下各条不是法律规定，而是一种惯例，
　　8.在全国人代会的预备会议上，做主持人。
　　9.在全国人代会的开幕、闭幕会议上，做主持人。
　　10.在全国人代会的闭幕会议上，各项表决进行完毕后，致闭幕词；换届后的第一次会议，国家主席发表讲话后，致闭幕词。
　　11.在全国人大常委会会议闭幕会议上，各项表决进行完毕后，致闭幕词。
　　各级地方人代会和人大常委会会议的召集和主持与地方人大常委会主任会议、主任的职权密切相关，乡镇人代会的召集和主持与乡镇人大主席团、主席副主席的职权密切相关，地方组织法对地方人大常委会主任会议、主任、乡镇人大主席团和主席副主席的职权作了简要规定。
　　地方人大常委会主任会议的职权是：
　　1.向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由常委会会议审议。
　　2.决定本级人民政府、人大各专门委员会和常委会组成人员联名提出的议案（省级、市州10人以上，县级5人以上）提请或者不提请常委会会议审议，或者先交由有关的专门委员会审议，提出报告，再决定提请或者不提请常委会会议审议。
　　3.决定受质询机关的负责人在常委会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复或由受质询机关书面答复质询案，认为必要的时候，将答复质询案的情况报告印发会议。
　　4.处理常委会的重要日常工作。
　　5.在常委会组成人员中提名，由常委会会议通过，组成代表资格审查委员会。
　　6.提议组织关于特定问题的调查委员会，并从常委会组成人员中提名，提请全体会议决定或通过。
　　地方人大常委会主任的职权是：
　　召集本级人大常委会会议。
　　乡镇人大主席团的职权是：
　　1.主持乡镇人代会，并召集下一次的本级人代会。
　　2.上次人代会主席团召集每届人代会第一次会议。
　　3.将乡镇人大代表向乡镇人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见交有关机关和组织研究处理并负责答复。
　　4.提出对乡镇人大主席副主席、乡长副乡长、镇长副镇长的罢免案，提请大会审议。
　　5.接受被罢免人员口头或者书面提出的申辩意见，并印发会议。
　　6.决定质询案交由受质询机关在主席团会议、人代会全体会议上口头答复或者由受质询机关书面答复，认为必要的时候，将答复质询案的情况报告印发会议；决定将质询案的书面答复印发会议或者印发提质询案的代表。
　　乡镇人大主席、副主席的职权是：
　　1.在本级人代会闭会期间负责联系本级人大代表。
　　2.在本级人代会闭会期间组织代表开展活动。
　　3.反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。
　　
　　关于人代会和人大常委会会议的召集和主持，有以下一些问题值得研究和探讨：
　　（一）法律规定，全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会召集本级人代会并主持每次人代会的预备会议，每届人代会第一次会议由本级上届人大常委会召集，该次会议的预备会议由本级上届人大常委会主持，主席团选出后，才由主席团主持人代会。
　　全国人代会召开以后，全国人大常委会处于什么地位？还履不履行职权？法律规定得不明确，因此，1975年以前，多次出现全国人代会期间仍然召开全国人大常委会的情况。1978年建立五届全国人大以后，法律对上述问题虽然仍没有明确规定，但全国人大常委会组成人员都进入了主席团，再增加少量党和国家领导人、若干代表团的团长，这样，全国人代会主席团与全国人大常委会组成人员基本一致。从1978年开始，全国人代会期间，全国人大的所有重大事项都由主席团决定，全国人大常委会实际被主席团代替，就没有再开会行使职权了。
　　但是，近些年来，全国人代会主席团吸收了不少党和国家领导人和几乎所有代表团的团长，致使部分全国人大常委会组成人员进不了主席团。这样，全国人代会主席团与全国人大常委会组成人员基本一致的传统被打破了。全国人代会期间，全国人大常委会处于什么地位？全国人大常委会还履不履行职权?这个问题又被提了出来。地方人大也类似。所以，这个问题值得认真研究。
　　（二）从上述所列委员长会议、委员长、主任会议、主任的职权可以看出，委员长会议、委员长、主任会议、主任只有程序权力，没有实体权力；他们最大的权力就是召集和主持会议，在会议期间处理与会议程序有关的一些问题，并没有决定立法、监督、任免和其他与人代会、人大常委会职权有关的重大事项的权力。这同人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点是一致的。
　　但是，我们也看到个别规定有使委员长会议、主任会议的权力有实体化的倾向。例如，全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定就规定，委员长会议对执法检查中发现的重大的典型违法案件，可根据情况，要求有关机关限期处理。一些省区市的地方性法规也作了同样的规定。
　　这牵涉国家机构之间的关系，已经不是程序权力，而是实体权力了，是应该由全国人大常委会行使的权力。当然，全国人大常委会授权委员长会议行使某项职权，不是不可以。但是，应该注意符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点，符合法理。
　　目前，有些地方性法规，还授权给地方人大常委会主任会议一些实体权力。例如，主任会议可以就人民群众对“一府两院”和国家工作人员的重要申诉和意见，听取“一府两院”的专题工作汇报，提出处理意见；可以听取人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的专题工作汇报，提出处理意见。这也已经不是程序权力，而是实体权力了。立法法规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，只能由法律规定。这种授权，一不符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点，二不符合立法法确定的立法原则。
　　（三）现在，有些地方的人大常委会主任甚至工作人员的工作出现行政化倾向。例如，按法律规定，召集会议是人大常委会主任的权力，处理人大常委会的日常工作则是主任会议的权力，有些地方是人大常委会主任说了算；有些地方的人大常委会主任，自己就面对“一府两院”的负责人，“代表常委会”听取汇报，“发号施令”；有些地方在处理来信来访时，多头对“一府两院”，甚至把个人意见当成常委会意见批给“一府两院”等。这也是不符合人大及其常委会集体行使职权、集体讨论和决定问题的根本特点的。
　　（四）法律对委员长会议的职权规定得比较多比较细，而对地方人大常委会主任会议的职权规定得很少。地方人大常委会能否比照对委员长会议职权的规定作出对主任会议职权的规定？对此，法律规定得不明确，造成有的地方的主任会议有越权行为，有的地方的主任会议又不敢大胆工作。经过全国人大53年的实践、地方人大近30年实践，现在，对这个问题进行立法的条件已经成熟，可以考虑，或者在相关法律中明确规定地方人大常委会主任会议的权力，或者明确允许地方人大可以在地方性法规中比照前述法律作出规定。
　　（五）宪法、全国人大组织法规定，1/5以上的全国人大代表可以提议临时召开全国人代会。地方组织法规定，1/5以上的人大代表可以提议临时召开本级人代会。这样，各级人大代表都有提议临时召开本级人代会的权力，但各级人大常委会组成人员却没有规定这样的权力。世界各国的国会议员都有这个权力。随着我国民主法制、人民代表大会制度的发展，随着人大常委会组成人员民主法制意识的提高，这个问题会被提出来。因此，应考虑增加人大常委会组成人员提议临时召开本级人大常委会会议的权力。考虑到人大常委会组成人员不是太多，可规定，根据1/2以上的组成人员提议，委员长、主任可以临时召集本级人大常委会会议。当然，这种权力首先应在实体法中规定，然后再在程序法中规定。
　　（六）对现在一些切实可行的做法，应规定在法律中，例如规定：委员长会议组成人员担任全国人代会主席团常务主席；换届后的第一次会议的主席团常务主席，根据委员长、副委员长候选人的提名情况，由上一届全国人大常委会提名；全国人代会全体会议的执行主席，由主席团常务主席、主席团中的全国人大各专门委员会主任委员和各代表团团长担任；全国人代会开幕、闭幕的全体会议由主席团常务主席担任执行主席，由委员长担任主持人；其他各次全体会议，按照执行主席分组名单轮流担任执行主席，列在执行主席分组名单第一位的担任主持人，一般为副委员长。
　　（七）同样，对县级以上地方各级人代会的一些切实可行的做法，也应规定在法律中，或者授权规定在地方性法规中，例如：人大常委会主任会议组成人员担任本级人代会主席团常务主席；换届后的第一次会议的主席团常务主席，根据人大常委会主任、副主任候选人的提名情况，由上一届本级人大常委会提名；人代会全体会议的执行主席，由主席团常务主席、主席团中的本级人大各专门委员会主任委员和各代表团团长担任；人代会开幕、闭幕的全体会议由主席团常务主席担任执行主席，由本级人大常委会主任担任主持人；其他各次全体会议，按照执行主席分组名单轮流担任执行主席，列在执行主席分组名单第一位的担任主持人，一般为人大常委会副主任。
　　（八）委员长会议的职权，分散规定在许多法律和法律性决定中，很不便于查找，不便于学习、掌握和实际操作，能否把前述41条职权，规定在一个法律文件中，或者学习国外编纂法律的经验，把有关法律的规定编在一起，供使用者查找、学习、掌握和实际操作。
　　 （九）乡镇人大的日常工作由主席、副主席主持，而不由主席团主持后，法律仍规定由主席团召集人代会，但主席团如何活动？如何开会？应该研究具体的操作程序并在法律中予以明确。
　　 （十）从我国人民代表大会制度建立至今，国内外舆论和人民群众普遍反映各级人代会登上主席台的人员太多，一些列席会议的人员和离退休的老同志也要上主席台。解放初期、建立人民代表大会制度初期，为造声势，这么做还可以理解。现在，我国的民主法制越来越健全了，各级人代会登上主席台的人员应该压缩。如果说，全国人代会一时还难以改变，第一步可以先在地方人代会上做到仅仅是主持会议的大会主席团在台上。
　　（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公厅主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任 ）