地方立法应提倡有几条立几条

　　随着地方立法工作的稳步推进，立法数量不断增加，立法质量也在不断提高。地方立法工作者一方面为过去所取得的成绩感到欣慰，另一方面又在创新中继续前行。于是，一个新的声音让人怦然心动——有几条立几条。对此，笔者十分赞同，认为这既是一个具有理论意义又是一个具有实践意义的创新，并乐意为之做些探讨。
　　
　　一、命题渊源
　　
　　有几条立几条，是地方立法工作者于前些年提出的一个命题，是一个承前启后的判断，也是为加强和改进立法工作提出的一个总体要求。它的提出，是思维方式的转变，也是实践经验的总结。所以，这个命题一经提出，便引起了不少立法工作者的共鸣，有的省、市人大常委会领导还在相关立法工作会议上提出明确要求，地方立法工作应当有几条立几条。
　　有几条立几条，其要义就是说在地方立法工作中，要坚持法制统一和管用的原则，根据本地实际，有几条就写几条，成熟几条就定几条，不片面追求体例完美，不贪大求全，不照搬上位法条文，突出本地特点或民族特色，规范和调整本地事务，解决本地的实际问题。
　　那么，为什么在经历了多年的地方立法工作后会提出有几条立几条的命题呢？人们不难发现，在以往的地方立法中，不少地方性法规、自治条例、单行条例重复上位法的条文比较多，上下一般粗，甚至有的比上位法的篇幅还长，其实真正属于根据本地实际制定的条款相当少。这不能不说是立法资源的浪费，也给实际执法带来了诸多不便。地方立法工作者同样感觉到了这个问题，也陷入了深深的困惑之中，难道就没有更好的办法吗？于是，在经过争论和研究后，有人便提出，不搞“大而全”，而应提倡并推行“有几条立几条”。
　　
　　二、法理分析
　　
　　1.有几条立几条，符合法制统一原则。有几条立几条，强调的是处理好地方立法与国家立法的关系，要求地方立法不要机械地模仿上位法的体例，不要照搬上位法的条文，并不是另搞一套。众所周知，我国的立法体制是一个统一的分层级的体制，地方立法是国家立法体系的重要组成部分，是对国家立法的细化和补充。国家立法针对的是全国的普遍情况，做出的规定是通行全国的具有普遍性的规定。地方立法必须以此为依据，并通过地方立法对国家立法进行细化和补充，从而保证法律、行政法规在本地区的有效执行。有几条立几条的宗旨，就是要求地方立法对国家立法进行细化和补充，不违背上位法，不照搬上位法，需要规定什么事项就规定什么事项，不进行重复劳动，从根本上提高地方立法的效率和质量。这正是贯彻落实法制统一原则的有力举措。
　　2.有几条立几条，符合立法法的相关规定。立法法对制定地方性法规和自治条例、单行条例的原则，提出了明确要求。根据立法法第六十三条的规定，制定地方性法规，“根据”是本地的“具体情况和实际需要”，“前提”是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。根据立法法第六十六条的规定，制定自治条例、单行条例，“根据”是“当地民族政治、经济和文化的特点”。这是地方立法应当遵循的原则。制定地方性法规和制定自治条例、单行条例的原则，虽然不完全相同，但所体现的基本精神都是根据本地的实际情况。有几条立几条，从根本上讲，就是要求地方立法要根据本地的实际情况，不要漫无边际、脱离实际，而要实事求是、突出重点，保证地方立法的针对性和实用性。这充分表明，有几条立几条，符合立法法规定的原则和要求。
　　
　　三、现实可行
　　
　　1.有几条立几条，是地方立法的内在要求。从立法的设计和布局上分析，国家立法既对法的基本原则做规定，又对规范和调整的事项做规定，虽然给地方立法留有空间，但地方立法必须符合国家立法的基本原则和精神；从立法原则上分析，地方立法要坚持法制统一原则，根据本地的实际情况而定；从性质和功能上分析，地方立法是国家立法的细化和补充，没有必要搞“大而全、小而全”。由此，可以得出一个结论，有几条立几条原本就是地方立法的内在要求之一。
　　2.有几条立几条，有利于提高地方立法质量。立法质量是由综合因素决定的，与立法各个环节的工作和各种社会关系的规范、调整密切相关。如果某一项立法，涉及的社会关系越多越复杂，立法的难度就越大；如果某一项立法，规范的面越宽，涉及的法律、行政法规就越多，要做好与相关上位法衔接的难度也就越大。有几条立几条，要求突出重点，求实管用，不照搬上位法条文，不涉及关系不密切的内容，把立法的重点放在解决主要问题上，这既便于立法工作者集中精力进行立法调研，吃透情况，拿出具有针对性和可操作性的办法或措施，又便于常委会组成人员对法规、条例草案的审议，对提高立法质量大有裨益。
　　3.有几条立几条，便于地方性法规、条例的执行。如果按照有几条立几条的思路进行地方立法，那么制定出的地方性法规、条例的内容相对集中，篇幅也相对较小，而且规范的都是本地事务，一目了然，只要其内容具有可操作性，就非常便于执行。
　　
　　四、几点思考
　　
　　有几条立几条，目前并没有真正成为地方立法的一个工作原则，这表明还需要进一步论证，看是否经得起实践的检验。从目前情况看，有几条立几条，是加强和改进地方立法工作的一个方向，应当予以提倡，并进行积极的探索和实践。
　　1.在地方立法中，要实行有几条立几条还有一个过程。通过以上分析，笔者认为，在目前乃至今后一个时期，如果没有更为有效的办法，实行有几条立几条的做法是较好的选择。但在实际工作中，仍然有一定的阻力。因为，这里存在一个认识不太一致的问题。有些人认为，如果一部法规或条例，篇幅较短，只有几条或者十几条内容，不像一部法，不够庄重，也不够严肃。同时，对众多复杂的社会关系，采用有几条立几条的做法是难以规范和调整的。还有一些人虽然同意实行有几条立几条的做法，但一到实际工作中，又显得态度不够坚决，提出该重复上位法条文时还得重复，否则，有些内容无法衔接，也无法规定，于是便在不经意中将有几条立几条的工作思路抛之脑后。因此，要真正实行有几条立几条，必然有一个过程。其中，能否形成共识，是一个症结。如果提案单位与审议机关的认识不一致，有几条立几条就难以执行。如果审议机关内部对此有不同的认识，有几条立几条同样也难以执行。只有经过实践检验，将有几条立几条上升为地方立法的工作原则，并使之制度化，才有可能真正实行有几条立几条。
　　2.有几条立几条，要防止部门利益法制化，注意解决权利义务相对称的问题。目前，地方性法规草案、条例草案大多是由部门起草的，部门认为应规范和解决的主要问题，不一定是立法需要规范和解决的主要问题。有时，有的部门还想通过立法把本部门不正当的利益合法化。对此，必须引起足够的重视并加以认真解决。否则，所立之法就不是良法，就会带来损失。同时，实行有几条立几条，虽然内容较少、篇幅较短，但还是要注意行政管理部门与行政管理相对人权利与义务相对称的问题，切实体现以人为本、立法为民、立法为公的精神。
　　3.有几条立几条，需要做大量深入扎实的工作。要着力解决以下几个主要问题：一是认真学习、分析研究上位法，看上位法到底在哪些方面作了规定，是如何规定的，对其具体内容要做到心中有数。二是国家立法是否够用，本地需要从哪些方面进行细化和补充。三是有什么具体措施或办法，其可行性如何？是否征求了有关方面的意见，是否就重要事项进行了论证？四是在起草过程中，对可写可不写的内容不要写。五是在审议过程中，应坚持有几条就审议几条，对已有的条款要看是否合法，是否具有针对性和可操作性。同时，还要看有没有应当规定而没有规定的内容，如果有，应及时进行补充。
　　
　　（作者单位：青海省人大法制委法规一处）