强化预算审查监督的探索和思考

　　审查和批准财政预算并监督其执行情况，是各级人大及其常委会的重要职权。近年来，天水市人大常委会在强化对财政预算审查监督方面进行了一些有益的探索，也取得了一定的成效。
　　
　　一、基本做法
　　
　　一是整章立制，规范程序。自1995年《预算法》颁布实施以来，我们严格依照法律规定，紧密结合天水市实际，不断深化对财政预算的审查监督。特别是国家实施西部大开发战略后，我们抢抓中央和省上执行稳健的财政政策、拉动经济增长的历史机遇，加大对财政预算审查监督的力度，在全省率先出台了《天水市人大常委会预算审批监督暂行办法》，涉及预算编制的初步审查、预算执行的监督、预算调整的审查和批准、决算的审查和批准、法律责任、附则等内容，具有较强的针对性和可操作性，使财政预算的审查监督基本上步入了规范化、制度化的轨道。《监督法》颁布实施后，我们召集财政、审计等部门的相关人员逐条进行学习讨论，拟于2007年下半年对这一暂行办法进行全面修订，以适应《监督法》对新时期人大预算审查监督工作提出的新的更高的要求。
　　二是提前介入，强化初审。每年的人代会上，政府提交的预算草案和财政报告关系到全市经济社会发展大局，备受社会各界关注。为了确保审议质量，我们着重抓了会前、会中、会后三个环节。会前，将预算审查监督的关口前移，通过深入实际，调查研究，走访部分一级预算单位和重点纳税户，特别是农业、教育、科技、社保等重点部门，详细了解上年的财政预算执行情况，分析上年度执行中存在的困难和问题，征询对当年预算安排的意见和建议，并梳理汇总后反馈财政部门，供其在编制预算时参考。会中，作为大会计划预算审查委员会的办事机构，对财政部门提交的预算草案，严格把关，认真初审。审查预算草案是否贯彻遵循《预算法》，体现了量入为出、收支平衡、不列赤字的原则；审查财政收入预算是否积极稳妥，收入的增长是否与全市生产总值的增长幅度相适应；审查支出预算是否体现了“一要吃饭，二要建设，三要科学发展”的原则，在保证国家机关工作人员工资按时足额发放和国家机器正常运转的前提下，科技、教育、农业、社保等重点支出是否以适度比例稳定增长等。会后，及时跟踪督办代表们提出的有关财政方面的议案、意见和建议，力求件件有着落，事事有回复。《监督法》颁行以后，我们着重从审查内容和时限要求上进一步规范决算审批程序。在审查内容上，紧紧围绕《监督法》第十八条所规定的6个方面来进行，从而初步掌握了财政资金使用流向的基本脉络。在时限要求上，严格遵循20天、10天、7天的法律规定，为有效初审决算草案、进一步提高常委会审议质量奠定了基础。
　　三是突出重点，加大力度。近年来，天水市预算外资金增长较快，总量逐年扩大，如何管理好用好这笔庞大的资金，已成为社会关注、群众关心的一大热点。事实证明，预算外资金是一把“双刃剑”，如果监督使用得当，将有利于推行综合财政预算，增强政府宏观调控财力的能力，否则，极易形成国家预算内收入有所流失、政府公共分配秩序紊乱、部门单位之间苦乐不均、不正之风和腐败现象滋生蔓延的“黑洞”。针对前几年天水市预算外资金规模较大、管理不尽规范、专户储存率低、一些部门单位坐收坐支现象时有发生的状况，我们会同财政、审计等部门的相关人员，前往全国预算外资金管理先进地区进行了实地考察学习，然后，连续三年对《预算法》和《甘肃省预算外资金管理条例》的实施情况进行了执法检查，并对全市预算外资金收入管理工作情况进行了专项审议。市政府落实人大的审议意见，出台了《天水市预算外资金管理办法》，并组建了天水市非税收入管理局，从制度和组织上保证了预算外资金管理的健康有序。
　　四是招贤纳才，集思广益。人大财经工作覆盖面广，涉及经济领域的方方面面，而对财政预算的审查监督，政策性强，专业要求高，受人力不足、知识结构等因素的制约，在相当长的一段时间内，人大及其常委会对财政预算的审查监督往往程序性的要求多，实质性的内容少，监督工作不完全到位。《监督法》颁布实施后，我们已着手面向社会聘请一些具有较高法律政策水平、熟悉财政工作、议政水平较高的市人大代表、高等院校专家学者、社会中介机构或者有关经济部门的专业人士，组建市人大常委会财经工作委员会经济专家咨询组，通过定期不定期地开展活动，充分挖掘人才资源，为进一步加强对财政预算的审查监督提供全面客观精准的专业咨询建议。
　　
　　二、主要问题
　　
　　一是预算草案编制粗略，透明度低，已成为制约监督实效的瓶颈因素。地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容；有的地方预算内容虽稍细一些，但也只到“款”级科目，没有具体的“项”和“目”。面对这些庞大的分类数字，“外行看不懂，内行说不清”，既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，审查这些支出能否产生相应的经济效益和社会效益。由于预算草案比较粗略，人大代表很难对其进行实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只能限于收支总额的审批。
　　二是预算编制滞后于预算年度起始时间，造成预算先执行、后编制、再审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。我国法律对各级人代会召开的时间没有明确规定，对预算年度的起始日期规定为1月1日。按照惯例，全国人代会一般在3月召开，甘肃省人代会一般在1月或2月召开，其他各级人代会召开的时间一般都在3月以后，从而造成每年年初财政无预算运行的情况。待预算获得正式批准后，事实上已经执行了三四个月，财政在较长时间里无预算运行，客观上限制了预算的法律约束力。
　　三是预算执行中变更、调整随意性较大，审批程序流于形式。财政预算一经人代会批准，就是规范财政资金来源规模、去向用途的规范性文件，具有一定的法定效力，非经法定程序不得改变。受诸多因素的制约，“一年预算，预算一年”、调整过于频繁、预算约束弱化的现象时有发生，导致政府财政活动具有较大的随意性，实际上使预算调整成为游离于人大监督之外的“盲区”，给预算审查监督增加了难度。
　　四是人大的机构人员配置，制约着预算审查监督的质量和效果。一方面，有监督权，而缺乏监督机制。目前，各级审计机关对本级政府负责，实质上预算本级审计属政府内部审计，由于种种原因，难以确保本级审计特别是一些敏感要害问题的真实性。虽然每年审计机关向本级人大常委会报告本级财政审计工作，但通过层层把关过滤，给人大提交的审计工作报告，其真实性已大打折扣。国家预算是参与国民收入分配的主渠道，涉及面宽，专业性强，如果不能有效开展对财政预算执行及其他财政收支情况的审计，就难以搞清主要问题，也使预算审查监督失去可靠依据。另一方面，由于有关专业力量不足，难以深入调查研究、全面审查分析、提出切中要害的意见和建议，造成“预算草案报什么，就批什么；报多少，就批多少;执行多少，就是多少”的被动局面。
　　
　　三、若干对策
　　
　　第一，深化预算管理制度改革，进一步扩大部门预算编制的范围，细化预算编制内容，打造“阳光财政”。财政部门应尽可能详细编写预算草案报告，提供细化的预算收支总表和编制说明书等资料，推进综合预算、部门预算，促进政府依法行政、依法理财。通过夯实这一基础性工作，尊重并行使好人大代表的知情权、参政权，使其在履行职责、审查预算时，明晰哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何。切实将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。
　　第二，提前编制预算草案，不断完善调整程序。安排充足的编制时间，是保证预算编制质量的重要条件。在每个预算年度开始之时，就应着手准备下一年度的预算编制工作，使预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程，保证经济资料搜集、指标测算、项目取舍等工作的必要时间，提高预算编制的准确性。此外，在财政预算执行中，对减收、增支幅度较大的事项，人大常委会可以责成政府财政部门专题汇报，必要时可开展对预算执行情况的专项调查，切实增强对预算调整的审批监督实效。
　　第三，提前介入，全程把握本级财政审计工作进度。为掌握本级财政审计工作的真实性，人大财经工委在本级财政审计期间，可定期不定期地听取本级财政审计情况的汇报，特别是在审计期间，遇到一些重大问题时，审计部门应当及时与本级人大财经工委联系沟通，一方面取得人大常委会的支持，另一方面人大可以充分掌握了解审计的真实性、合法性、效益性，为有效行使对财政预算执行的监督提供依据。
　　第四，加强自身建设，改进监督方式。鉴于全国、省级人大已陆续成立预算工作委员会或预算监督处，为了进一步改进监督方式，强化监督职能，增强监督实效，有两种方案可供选择：一是有条件的市一级人大，应将对财政的监督职能从财经工委中脱离出来，成立专门的预算工作委员会，专司对财政工作的审查监督；二是条件暂不成熟的地方，可以在财经工委内设立专门的预算审查机构，加强和充实具有专业知识和实践经验人员，为审批预算搞好服务。
　　
　　（作者单位：甘肃省天水市人大常委会）