关于地方人大财政预算监督实效的思考

　　一、基本概念
　　
　　财政预算可以定义为政府有计划地获得和使用的公共资源。财政预算是国家分配集中性财政资金的重要工具，是国家调节、调控、管理社会和经济的重要杠杆。在现代社会中，预算是政府实现政策目标最重要的工具，预算不仅是政府的财政计划，而且是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政府政策目标实现的强有力工具，它具有三大基本功能和五个特征。三大功能是：资金配置、经济稳定和再分配。五个特征：一是法律性。国家预算的形成和执行结果，都要经过权力机关的批准，具有法律效力。二是集中性。政府预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡，由政府按照生产的水平和政治经济形式的需要统筹安排。三是综合性。政府预算收支既反映了上级与下级之间的纵向分配关系，也反映了与部门以及企业事业单位之间的横向分配关系。四是指令性。为确保政府重点建设，确保政府重大决策的实现，协调地区经济比例关系，预算作为指令性计划非常必要。五是公开性。国家预算以及执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民群众了解财政收支情况，并置于人民群众的监督之中。
　　正是基于预算具有这样重要的功能和特征，我国现行宪法和法律明确规定并赋予了各级人民代表大会及其常务委员会对本级政府的预算实行管理和监督的职权。所谓地方人大预算审查监督是指县级以上地方各级人大及其常委会，按照宪法和法律关于审查和批准本行政区域内的预算以及执行情况报告的决定，对本级政府财政预算、决算进行审查、批准和预算执行全过程的监督。监督法将听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况列为一个专章作了规定。从监督法的规定可以看出，行使财政监督权的主要方式是审议预算执行情况。具体内容有：审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、审查和批准预算调整方案及重要预算项目之间调减等内容。
　　
　　二、主要问题
　　
　　1. 预算内容比较粗泛。在实践中，地方政府报给本级人民代表大会审查的财政预算草案基本上延续过去计划经济体制下形成的预算草案模式。预算草案是按功能和类别预算进行编制的，过于简单、笼统，类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体，常常“只报大账不报小账”，只报告类级预算不报告项级预算，收入和支出都只列大类，少数列到款，预算建设性拨款只有总数没有项目，而且部门预算也没列入预算编制。严格地说，这种预算草案只能算是一个预算框架或目录，导致人大代表审议预算时“外行看不懂，内行搞不清”。2007年3月，一位参加十届全国人大五次会议的广东代表坦言，他参加的五次全国人民代表大会从来没有听到哪位代表在审议国家预算编制报告时发言，原因除了一些代表专业知识欠缺外，与国家预算编制报告不清楚有很大关系。
　　2. 预算编制不够公开。政府的收入来自纳税人，纳税人理所应当有权知道政府支出情况。但实际情况是，预算是怎么编制的，资金都用到了什么地方，不说人民群众不清楚，就连作为管理国家事务主体的权力机关也并不清楚。甚至有的政府在预算草案上印有“机密”二字，发不到人大代表手中，导致审批预算不见预算，而是审批预算编制报告。由此可见，政府预算报告的公开性还十分不够。
　　3. 预算执行比较随意。有的政府部门任意调剂不同预算课目之间的资金，有的预算资金任意超支挪用，有的将预算内资金变为预算外资金。据统计，2005年国家对20个省的审计调查表明，本级预算编报数仅仅为中央实际补助数的44.5%。这说明，地方财政对中央税收返还和补助收入预算报表不完整。
　　4. 预算范围不够全面。政府向人大常委会报告预算执行情况时，往往只报预算内资金收支情况，而不报预算超收收入使用情况和预算外资金收支情况。这就使很大一部分资金流于人大的监督之外。据了解，有些地方置于人大监督之外的资金远远大于监督内的资金。
　　5. 预算报告不够规范。政府向人民代表大会报告财政预算和报告预算执行情况和决算报告的时间不明确，有的地方政府甚至只向代表大会作财政工作报告，没有财政预算草案报告。
　　
　　三、几点措施
　　
　　措施之一：亮化预算重点。监督法第二十条规定，常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。这就是说，预算监督应该向人民群众公开，亮化预算监督的内容。监督法第十八条规定，常务委员会对决算草案和预算执行情况报告应重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人民代表大会关于批准预算决议的执行情况。同时，监督法还规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。审议重点预算时，有几个技术问题必须掌握：第一，各级预算应当做到收支平衡。这是预算法的规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。预算收支是否平衡主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂账”，也就是将当年收不抵支的差额接转到下一年，该支付的不按时支付，该退付的不按时退付，从而减少或者隐瞒了当年发生的收不抵支金额。第二，预算安排要符合法律法规的要求。预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定，预算安排不能违反这些法律规定。
　　措施之二：细化预算项目。细化预算就是从过去的预算报告到类，细化到款甚至到项。按照预算法确定的我国预算组织体系，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是一个部门根据国家法律和政策规定为履行其职能，经依法编制、汇总、审核后形成的，涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划，建立部门预算制度是细化预算的重要步骤。
　　措施之三：宽化审查监督。宽化审查监督的内容主要是指除了审查预算内资金收支情况，还要审查监督预算超收收支使用情况、预算外资金收支情况、政府性资金收支情况和政府投资项目收支情况。这样，就把财政全部资金的收支情况都纳入了监督范围。《深圳市政府投资项目管理条例》规定，政府投资项目计划编制完毕，市政府应当提请市人民代表大会审查批准。一经批准不得擅自变更，项目预算不得超过已批准的项目总投资，超过项目总投资20%、金额在5000万元以上的，市政府应当提市人大常委会审查批准。
　　措施之四：强化监督审议。坚持不批不支的原则，凡是未经人大及其常委会审批的项目资金均不得使用，更不能先使用后报告，切实加大对预算具体项目的监督力度。据了解，全国有10个省的监督条例规定，各级人大常委会组成人员，在召开常委会会议期间，可以依照法定程序对预算、决算中的有关问题提出询问或质询。有12个省规定，人大常委会有权就预算、决算中的重大事项组织特定问题调查。有10个省的监督条例规定，对实施违法行为的由有关机关对负有直接责任的主管人员和其他责任人员给予行政处分。人大常委会还要借助审计力量审查政府预算。人大常委会需要审计政府预算时，应该由人大预算工作委员会牵头，借用政府审计部门的力量组成专门的人大预算审计小组，对政府的预算进行审计。人大预算审计小组在完成人大预算审计任务期间接受人大常委会的领导，政府不得干预人大预算审计小组的工作。
　　措施之五：硬化预算调整。预算一经人大审查批准后就具有约束力，政府应当严格执行。但是，预算是对未来一定时期内相关工作的预期安排，在执行过程中，难免出现客观形势发生变化，导致预算难以继续执行或者继续执行会造成严重后果的情况。在这种情况下，可不可以政府先变更，然后再向人大常委会报告呢？答案是否定的。如果不经审查批准就可变更，将使人大批准的预算失去严肃性；如果还要经过人大审查批准，就要召开临时会议，十分不便。为此，地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会，根据本级政府的建议，决定对本行政区域内的预算进行变更。这就是说，地方组织法将调整预算的权力交给了人大常委会。这既体现了经人大批准的预算的严肃性，又体现了特殊情况下，由人大常委会批准预算的灵活性。因此，监督法第十七条规定，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要做部分调整的，县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。至于本级政府提前多长时间向本级人大常委会提出变更部分预算方案，可根据实际情况规定。
　　（作者系重庆市人大常委会办公厅副主任）