新时期城市农民工选举权保障问题探析

　　农民工是我国社会转型时期出现的一个非常庞大群体，在和谐社会建设中具有举足轻重的地位。据国务院近日发布的《中国农民工调研报告》显示，我国有1.2亿左右的农民外出务工，而且每年呈600万的趋势增长。这样一个越来越庞大的社会群体如果游离于政治生活之外，他们的利益诉求得不到回应和保障，必然会给城市的管理和社会的稳定带来不可忽视的影响。因此，我们不能不关心城市农民工的政治生活，其中他们参加选举的权利能否得以实现就显得尤为重要。
　　
　　一、城市农民工选举权利之现状
　　
　　普遍享有、平等地行使选举权是衡量一国民主化程度的重要标志之一，是人民主权实现的重要条件，也是现代民主政治的基础。我国宪法、选举法以及地方组织法对每一个具有选举权利的公民都给予规定和保护，但是随着我国经济的发展，人口流动愈加频繁，尤其是在城市流动的农民工，他们的选举权利正日益被边缘化，这一群体的选举权现状不容乐观。
　　（一）城市农民工参与户籍地的选举比例低
　　据徐增阳和黄辉祥两位学者对湖北省武汉市农民工政治参与状况的调查显示，没有参加最近一次村委会选举的农民工高达79.5%，参加的只占19.3%。即使参加选举的农民工中也有很大一部分是通过委投或函投的方式参加，亲自参加的也只是其中的52.4%[1]。另据郑传贵先生对江西省南昌市的调查显示，只有15%的农民工自外出打工后参加过村委会选举，没有参加的就占81.5%[2]。村委会选举是村民自治的前提和基础，是农民政治参与的重要形式。但是农民工外出打工大多为了养家糊口，并且在外生活多年，他们出于经济负担、利益关联性的考虑以及对选举程序设计的质疑，往往不得不放弃在户籍地的选举权利。
　　（二）农民工被拒于城市选举之门外
　　城市是农民工的生活和工作地，与农民工的切身利益息息相关。武汉市的农民工调查表明，69.3%的农民工认为应该参加城市管理，然而在现实生活中，他们的这一诉求往往受到诸种制约。据各省关于《县乡两级人大代表选举实施细则》来看，一般都明文规定：外来人口在户口所在地参加选举。虽然也有对实际上已经迁居外地的选民在取得选民资格证明后可以在现居住地的选区参加选举，但是我国选举技术的困难和代表名额分配上没有考虑流动人口，所以农民工很难获得在现居住地的选举权利。另外，城市居民也排斥甚至拒绝农民工参加当地的选举，因为在不增加名额的前提下允许外来人口在当地参与选举，对本地户籍人口的民主权利就是一种侵犯。
　　由此可见，农民工既无法在户口所在地实现选举权，也不能在现居住地参加选举，他们无疑成为政治参与的“体制性边缘人”。
　　
　　二、城市农民工选举权缺失的原因分析
　　
　　（一）户籍制度的限制，选举法规的空缺
　　按照现行的选举法及相关法规规定，县乡两级人大代表在选区划分、选民登记方式、代表名额分配上主要是以户籍为基本依据的。原则上农民工是不能参与所居住社区的选举，而只能回原户口所在地参加选举。但是农民工要回乡参加选举的成本过高，而且乡村的选举与自身利益关联性也不大。要他们花上千元甚至几千元回去参加一次与自己利益关系不大的乡村选举，农民工往往会望而却步。农民工中大多数人在城市生活多年，也是其中一分子，更希望能融入城市群体中并参与城市管理，进而选出能充分表达自身利益诉求、维护自身利益的代表。但是在城乡二元结构下形成的对农民的歧视、对外来人口的抵触心理以及在城市选举操作上种种实践困难等原因，农民工在城市也无法实现他们理应拥有的选举权。户籍体制的束缚、选举法规的空缺，无形中给农民工设置了一道难以逾越的屏障。废除户籍差别、改革和完善现行的选举制度，使农民工享有在其居住地的选举权利，就成了当前亟待解决的重要课题。
　　（二）农民工利益代表组织的缺乏
　　公民参与政治往往借助于一定的组织载体，通过组织载体可以把各个利益主体在公共问题上模糊不清的意志和行为转化为明确的共同组织意志和集体行动，从而影响政府决策或其他公共管理活动[3]。然而，由于我国长期实行限制性民间组织管理政策，导致社会利益结构的组织化程度不高，并且发展极不平衡。政府出于维护社会稳定的考虑，在民间组织管理上一直实行严格的控制，如要成立新社团，一般要求有活动资金、固定场所和工作人员等条件方能获得业务主管部门的批准。对于缺少社会资源、收入甚微的农民工而言，要符合以上条件成立代表自身利益的团体组织几乎是不可能的。没有一个正式组织，农民工人数虽多但不构成势众，无法依靠正式的组织来维护自身的利益。当农民工遇到自己无法解决的问题时，往往寻求于“同（老）乡会”如此一般的非正式组织。虽然这些组织对农民工的利益也起到一定的保护作用，但无法替代正式组织的政治功能、法律功能以及社会地位功能所发挥的作用。
　　（三）农民工政治效能感比较弱，影响其参与选举活动的积极性
　　政治效能感指的是公民对自己政治参与行为影响力的主观评价。农民工大多认为自己的投票行为作用不大，其效能感很低。其主要原因在于：一是只从短期的选举成本考虑，却没有意识到自己选举出来的代表对于维护自己的合法权益和解决自己的社会保障问题、工资问题以及其子女的教育问题的重要性；二是农民工认为代表们并不替自己说话，发挥不了作用，觉得选了也白选，选谁都一样；三是对选举程序的公正性、民主性产生质疑，认为既然上面早已内定好了人选，自己微不足道的一票根本起不了作用。在政治领域，人们的选举行为的的确确是一种利益行为。整个选举制度和代议制度都是建立在一种利益基础之上的，公民参与选举，从根本上说都是为了某种利益的[4]。当农民工认为自己的行为起不到预期的作用或不能给自己带来大于所付成本的更大利益时，他们的选举态度往往是消极的。
　　
　　三、保障城市农民工选举权利的对策思考
　　
　　农民工政治参与主要是通过参加选举活动这一途径来实现的，因此，保障城市农民工的选举权利是当前迫切需要解决的社会现实问题。笔者认为，应从这几个方面着手：
　　（一）改革和完善户籍制度，为实现农民工选举权利扫清体制性障碍
　　我国的户籍制度在计划经济时期对于维护社会稳定和促进早期工业化建设发挥着重要的作用。但是在人口流动频繁的今天，户籍制度给流动着的农民工带来了许多困难。当前，农民工的选举权被边缘化，使他们处于国家政治生活的“真空地带”。“某种法律和制度，不管它如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”[5]没有农民工这一庞大群体的政治参与，社会主义民主也只是一种假民主，那么公平正义也就无法得到根本体现，和谐社会的目标更不可能实现。要将这一群体纳入政治生活和参与社会管理，推动社会主义民主政治，就必须给予他们的选举权利以制度上的保障，改革现行户籍制度，弱化户籍制度的政治功能，促进农民工市民化，让他们享有与城市居民平等参与城市社区选举和人大代表选举的权利。我们可以借鉴户籍制度比较成熟的国家在这方面的经验。例如，英国法律规定，在某一地区或选区内居住三个月以上时间（法国、比利时是六个月，美国是一年），你就是当地的选民而不管你的原籍在哪里。
　　（二）设立选举登记机构，采取自动登记与自愿登记、网络登记与手工登记相结合的登记模式
　　选民登记是选举活动的基础，它关系到公民选举权和被选举权的确认或剥夺。改革开放后，农民的大规模流动给选举工作增加了许多困难，要耗费大量的人力、物力去确认选民身份。这些大量的登记工作必须由常设的机构来做。选民登记机构根据户籍管理资料自动登记选民，同时强调选民应主动到选举机构去办理登记手续、领取选民证。有条件的地方可以通过互联网进行登记、查询和公布选民名单。对于长期在外并表示不参加户籍所在地选举的农民工，户籍地应不予登记，但是可以为其出具选民资格证明并告知其应参加现居住地的选举。只有把选民资格审查、选民登记工作做好了，选区划分和代表名额才能更加科学与合理。
　　（三）增加选举的竞争性规定，提高城市农民工参与选举的积极性
　　虽然我国选举法规定实行差额选举，但往往实际差额不大。一些地方选举为了保证政党和组织提名的候选人当选，有意识地把可能性很低的人选确定为正式候选人作陪衬。这样选举就缺少了竞争机制，没有候选人的平等竞争，选民无法选出能代表并维护自己利益的代表，他们的积极性就会受挫。这也是农民工选举态度冷漠的原因之一。因此，要提高农民工参加选举的积极性，必须允许农民工自己的代表或代表农民工利益的候选人参加选举，让农民工也选出表达和维护自己利益诉求的代表。
　　
　　注释：
　　[1]徐增阳、黄辉祥：《武汉市农民工政治参与状况调查》，载《战略与管理》2002年第6期。
　　[2]郑传贵：《流动人口政治参与边缘性的社会学研究》，载《南京人口管理干部学院学报》2004年第7期。
　　[3]邵德兴：《当前城市外来人口政治参与的若干难点分析》，载《中共杭州市委党校学报》2004年第4期。
　　[4]蔡定剑：《中国选举状况报告》，法律出版社2002年版，第242页。
　　[5]罗尔斯著：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1998年版，第1页。
　　参考文献：
　　[1]艾丽颖、孟拥国：《浅析农民工在城市中政治参与的现状》，载《湖南科技学院学报》2006年第1期。
　　[2]李东、 刘伟：《流动人口的选举权分析》，载《西北人口》2004年第3期。
　　[3]任中平、刘刚：《论构建和谐社会进程中的农民工政治参与——不可忽视的“四家问题”》，载《云南社会科学》2006年第2期。
　　
　　（作者单位：广西师范大学政治与行政学院）