当前我国降耗减排的形势分析及对策建议

　　我国“十一五”规划纲要明确提出，到2010年实现单位GDP能源消耗降低20％，主要污染物排放总量减少10％的目标。从当前的执行情况看，实现这一目标困难重重。这需要我们充分认识降耗减排的现状，分析原因，及时采取切实可行的措施。
　　
　　一、我国经济增长与降耗减排的现状
　　
　　统计数据显示，2006年前三季度我国GDP增长10．7％，其中，第一产业、第二产业和第三产业分别增长4．9％、13．0％和9．5％。数据显示，2006年前三季度我国实现工业增加值69867亿元，比上年同期增长16．9％，其中重工业增长18．0％。同时，高耗能行业的投资，如煤炭、建材、冶金的投资均比上年同期增长30％13~上。可见，当前经济的快速增长，与重工业和高耗能行业的快速增长有直接关系。
　　与此相对应的是，我国降耗的形势十分严峻。统计数据显示，2006年上半年我国能源消耗增长快于经济增长，单位GDP能耗同比上升0．8％，出现了单位GDP能耗“不降反升”的局面。虽第三季度后单位GDP能耗“由升转降”，但要实现2006年全年节能4％的任务，十分困难。
　　从行业的情况看，数据显示，2006年上半年全国单位产值能耗比上年同期增加的行业有：煤炭行业(增加5．5％)、石油石化行业(增加8．7％)、有色金属行业(增加0．4％)、电力行业(增加0．8％)。从区域的情况看，经济欠发达地区的单位GDP能耗水平，高于经济发达地区。以2005年数据为例，单位GDP能耗低于全国平均水平的省市有10个，它们分别是广东、北京、上海、浙江、江苏、海南、福建、江西、天津和安徽；而排在最后的分别是宁夏、贵州和青海。这表明，煤炭、石油石化、有色金属、电力行业以及经济欠发达地区的降耗任务更加艰巨。
　　与此同时，数据显示，2006年上半年全国化学需氧量(COD)排放总量689．6万吨，同比增长3．7％；二氧化硫排放总量1274．6万吨，同比增长4．2％。国家环保总局的监测结果表明，2006年上半年及第三季度我国环境质量状况变化不大，局部污染严重，工业企业主要污染物排放量攀升。
　　
　　二、影响当前降耗减排的主要原因分析
　　
　　(一)我国正处于经济发展的高耗能阶段
　　从世界范围的经济发展进程看，一个国家的人均GDP水平与其人均能源消费水平之间存在密切的关联。工业化国家的历史经验表明，工业化阶段能源需求强度曲线，基本呈“先升后降”的抛物线走势；而能源需求强度的“高峰”，通常发生在产业结构“重工业化”的工业化加速发展期。其主要表现为工业比重迅速上升，主导产业由轻工业逐步转为以设备、耐用消费品制造为中心的重工业和基础工业。目前，我国正处于经济发展的高耗能阶段，这是降耗减排面临困难的内在原因。虽然我国经济发展的背景与当年发达国家不同，各自发展阶段的能源需求强度不能简单比照，但其总的趋势是大体相同的。进入21世纪以来，我国三次产业结构调整缓慢，能耗低的第三产业增速仍慢于工业增速，表现出了日益显著的重化工业特征，从而强劲地拉动了能源需求。
　　
　　(二)转变经济增长方式和产业结构调整尚未取得显著成效
　　目前，我国尚未走出经济增长粗放式的模式，经济增长仍以高耗能行业的快速增长为特征。且高耗能、高污染项目的建设仍在延续，这给未来节能降耗带来极大的压力。而转变经济增长方式与产业结构调整并非能在短期内实现，因此，这是影响我国降耗减排的长期性重要因素。另一方面，我国小企业数量多，涉及面广。如果简单地大量关闭小企业，会带来巨大的社会反响，影响就业、社会安定以及生产供应稳定等许多问题。因此，对节能降耗目标的年度分解，需要客观地分析，不可简单地进行年度平均分解。应通过近几年的经济政策和节能机制，加速结构调整和技术进步的步伐，力争在“十一五”后一阶段实现较大幅度的节能降耗。
　　
　　(三)地方经济追求经济增长和财政收入为主要目标的现状没有得到根本性的改变
　　目前，在我国地方经济的发展中，追求经济增长事实上仍是第一目标。在现行的财税体制下，普遍存在地方财政严重依赖地方大工业项目税收的状况，这在经济落后地区尤显突出。在大项目推动高速度增长思路的指导下，地区经济发展易脱离国家产业政策调整的方向，并产生重复建设、产能过剩等粗放型增长的问题。
　　
　　(四)现行投资管理体制不利于产业规模升级与提高能源使用效率
　　目前，在我国投资管理中长期存在的“控大放小”的问题。按现行项目审批制度，不同规模的企业由相应不同级别的政府部门审批，小规模企业可以由地方政府审批。其结果是越小规模企业所需要的政府审批级别越低，且越容易得到批准。实践表明，这种“控大放小”的投资管理体制，已造成一些地方政府可绕开中央政府的审批，为了政绩和财政收入的需要上马能耗高和污染严重的项目。同时，这促使同一行业在我国各地区的重复建设，进一步加大了产业结构优化的难度。
　　
　　(五)现行能源结构不利于节能，优质能源不足，节能管理薄弱
　　我国以煤为主的能源结构，也是造成我国能源效率低下、环境压力大的原因之一。目前，我国煤炭消费比例大，优质能源消费比例小，加上生产工艺落后，使得单位产品的能耗高于其他国家。同时，在市场经济条件下，我国节能工作尚无经验，节能管理薄弱。
　　
　　(六)有关监管不到位，违法违规建设问题比较突出
　　目前，在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。例如，有的县级环保部门审批建设项目的环评执行率只有30％～40％，即使履行了环评手续的企业，也有一半没有做到建设项目环保设施“三同时”(同时设计、同时施工、同时投产使用)。而一些工业园区项目的环评执行率不足50％。一些地方政府和企业之所以敢置环保于不顾，恰恰是其执法不力、企业违法成本太低和缺乏对相关官员的管理问责所致。
　　
　　(七)降耗减排的有关技术与设备亟待改进
　　例如，我国的脱硫设施建设严重滞后。2006年上半年，新投产燃煤机组3200多万千瓦，同步安装脱硫设施的只有一半；未采取任何污染治理措施的小火电机组又增加了1000多万千瓦。加之我国未能实现原煤人洗率50％的目标，因而2006年前三季度二氧化硫排放量大的电力、黑色金属冶炼、非金属矿物制品、食品和化工等5个行业的二氧化硫排放率高达84．4％。
　　
　　(八)降耗减排目标制定尚缺乏周密的科学论证和规划
　　降耗减排目标的提出需要严格的科学分析，包括我国现阶段达到节能目标的潜力分析以及所需的投资估算；节能投资的资金来源分析；挖掘节能潜力的政策和措施分析；实现总目标的细则和具体实施规划。目前，降耗减排目标的制定主要是以行政主导为，目标制定在先，而具有可操作性的措施和规划提出滞后，这反映出节能工作的基础工作相对薄弱，也加剧了“十一五”第一年实现单位产值能耗降低4％左右等目标的难度。
　　另外，目前我国仍存在行业管理条块分割和统计制度不完善的问题，由此产生了有关决策信息不充分、不共享及统计数据欠准确等诸多问题，这使得在中央政府制定的目标、地方政府制定的目标以及部门与行业制定的目标之间，难以保持协调一致的关系。这是影响科学制定降耗减排目标的重要因素。
　　
　　三、实现“十一五”期间降耗减排目标的主要对策
　　
　　(一)在科学分析的基础上，对降耗减排目标进行规划，特别是对目标进行科学的年度分解
　　根据经济规律，实现节能降耗与减排的目标既需要较大规模的投资，也需要相关的配套政策。而这些投资的成效与政策的实施都需要一个过程(周期)，因此，“十一五”期间的各年度目标，可按前低后高来安排。
　　
　　(二)通过资源税和环境税等措施，促进产业技术升级和产业结构调整
　　建议较大幅度提高能源资源税和环境税。根据有关课题的研究，征收10－20％的资源税与环境税，对经济增长速度只有微弱的影响，而对节能减排的效果却很显著。
　　
　　(三)主要通过技术标准而非行政手段实现降耗减排目标
　　目前，亟需针对各种商品出台强制性的节能技术标准，按技术标准进行管理。同时，对不达标准的商品不应象征性罚款了事，而应逐出市场。没有健全的退出机制，转变经济增长方式和提升产业技术水平都将是空话。
　　
　　(四)改革财政体制，减缓地方政府对追求经济增长的压力
　　适度进行财政体制改革，给予地方政府更多的财力，有利于调动地方政府转变经济增长方式和行政管理方式的积极性。
　　
　　(五)改革现有的投资管理体制。实行按技术标准审批
　　我国亟需从单纯限制式的管理模式走出来，转变为服务式的管理模式，即从我国的实际出发，鼓励中小投资者将资金以股份等方式组合式地利用，办大型企业，提升我国的产业规模水平。在具体政策上，应在全国实行统一的技术标准，而不是按产能一刀切。
　　
　　(六)加快国内电网改造，实现互连互通
　　目前国内各大电网之间仍然不能实现互连互通，在电力需求高峰期间无法实现在全国范围内调剂供给。因此，有必要加快电网建设，提升电网技术水平，提高市场效率。
　　
　　(七)加快发展替代能源和可再生能源
　　我国有丰富的风能、太阳能资源，还有大量的秸秆、废弃垃圾等可资利用的能源资源。我国在替代能源和可再生能源利用的空间还很大，应改变目前的价格政策，以鼓励替代能源与可再生能源的发展。
　　
　　(八)加大执法力度
　　强化政策法规的落实是实现降耗减排目标的重要保障。要把对新增污染的控制指标，毫不动摇地写进地方政府的政绩考核指标中。
　　
　　(九)加大与降耗减排有关的技术与项目投资力度
　　降耗减排需要相关技术与资金的支持，但在目前的政策环境下，尚不具有对企业自主进行此方面投资的激励机制，因此，需要政府的大力支持。另一方面，也要进行良好的制度设计，吸引民间资金，参与这一领域的投资。
　　
　　(十)加快应用创新技术
　　如环保技术和与煤的使用各环节有关的资源节约技术。包括加强国际合作以推进煤气化技术的开发和低成本利用，加强生物燃料开发利用，鼓励使用清洁燃料、清洁的机动车燃料以及清洁汽车等。
　　(作者单位：中国社科院数技经