２００７年上半年改革形势分析和建议

　　2007年上半年，我国在深化改革，进一步健全市场配置资源的基础性作用，落实科学发展观、推进可持续发展的体制机制建设，构建社会主义和谐社会、开展社会领域改革等方面取得了新的进展。
　　
　　一、上半年改革进展
　　
　　（一）行政管理体制改革进一步深入
　　一是行政管理方式不断创新。国务院公布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。重庆市启动政府管理创新“三级改革试点”。进一步推进政务公开，发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。二是继续深化审批制度改革。国务院下发《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》，要求各部门近期对现有的行政审批项目进行集中清理。福建省非政府投资项目不再实行审批制。三是建立和完善监督问责体系。国务院发布了《行政机关公务员处分条例》，审议通过了《生产安全事故报告和调查处理条例（草案）》。四是行业协会改革稳步推进。为加快推进行业协会的改革和发展，更好地适应新形势的需要，国务院发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。
　　（二）财税金融体制改革取得实质性进展
　　一是财税体制改革取得突破。财政管理体制方面，主要是部分地区在省直管县财政管理体制改革方面取得新的突破，试点范围不断扩大。税制改革方面有了重大进展，十届全国人大五次会议通过的《企业所得税法》，实现了内外资企业所得税税制的统一。二是金融体制改革不断深化。我国第一家设置在农村地区并全面服务于“三农”的具有独立法人资格的商业性银行——四川仪陇惠民村镇银行有限责任公司3月1日正式挂牌营业。企业年金基金获准进入全国银行间债券市场进行投资、交易。个人外汇管理政策进一步调整和放宽。进一步推进金融业对外开放，汇丰银行、花旗银行、渣打银行和东亚银行北京分行正式向本地居民开办人民币业务。中国人民银行宣布内地金融机构经批准可在香港发行人民币金融债券。调整了商业银行代客境外理财业务投资范围。金融监管能力进一步提高，全国银行业非现场监管信息系统开始正式运行。国务院公布《期货交易管理条例》，《期货公司金融期货结算业务试行办法》等三项规范性文件发布实施。
　　（三）完善市场机制、落实科学发展观的体制机制建设有序进行
　　一是国有经济改革取得新进展。中国中化集团公司等4户中央企业完成重组。国务院批准国防科工委《深化国防科技工业投资体制改革的意见》。新组建的国家邮政局和中国邮政集团公司正式成立。二是完善市场经济基础、规范市场经济秩序工作取得明显进展。十届全国人大五次会议通过的《物权法》规定要平等保护公私财产。国务院发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》。三是能源体制改革加快进行。国务院办公厅转发电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革实施意见》。国家发展改革委公布了feb4d43df71fa1c8109afd0892f63d88250badb64e17fd1fe202c818cf4c0092《能源发展“十一五”规划》，提出深化体制改革，完善能源价格体系。新的成品油价格形成机制——“原油加成本”已经正式采用。天然气定价机制逐步转化，原油成品油批发放开。我国首次禁止柴油进出口相关商品目录发布。四是加快发展服务业的指导性文件出台。国务院3月份发布了《关于加快发展服务业的若干意见》，要求加快服务业领域改革开放。
　　（四）社会领域体制改革扎实推进
　　一是社会保障体系进一步完善。国务院成立了城镇居民基本医疗保险部际联席会议，加强各有关部门的协调配合，并研究启动城镇居民基本医疗保险试点。成都市政府正式颁布《成都市城镇居民基本医疗保险暂行办法》，成为全国第一个实行城镇居民医保的省会城市。二是医疗卫生体制改革继续推进。河北省邯郸市在全国地级市中率先启动新型城镇合作医疗制度。国家食品药品监管局探索新的监管手段，从2月开始试行向医药厂商派驻监督员制度，3月份又向全系统发布了八条禁令，对食品药品监管工作人员廉洁从政设立了严格规定。三是教育体制改革逐步深化。国务院办公厅转发了《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》。教育部制定了《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》。
　　（五）综合配套改革加快进行
　　一是组织领导得到加强，先行先试得到鼓励。新一届天津市委决定成立加快滨海新区开发开放领导小组，市委书记张高丽担任组长。4月底，上海市人大常委会通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。鼓励浦东新区在制定综合配套改革相关文件方面先行先试。二是改革方案的制定基本完成，改革重点进一步明确。2007年是浦东综合配套改革试点三年行动计划的最后一年，新区政府提出今年的重点是集中力量在行政管理体制、经济管理体制和城乡二元结构等三个方面推进改革。天津滨海新区的总体改革方案目前已上报国务院，主要涉及到9个方面，今年的改革重点是要在金融、科技、涉外经济体制、土地、行政管理体制方面取得突破。三是金融体制改革深入开展。天津滨海新区新设立了5个基金并出台管理办法，以推动新区经济发展。在外汇管理体制改革方面，国家外汇管理局批复的7项外汇管理制度改革试点开始启动。同时，天津滨海新区被中国保监会确定为全国保险改革试验区，天津市政府已起草《天津滨海新区保险改革实验区综合配套改革试验实施方案》，目前正在征求意见。四是涉外体制改革加快步伐，支持进一步开发开放。海关总署4月初向天津海关和海关总署驻天津特派办印发《海关总署关于支持滨海新区开发开放的总体意见》，推出支持天津东疆保税港区建设大型综合性海关保税监管区域等14项具体措施，支持天津滨海新区开发开放。五是开始探索农地流转制度创新，增强政府对土地供应的调控能力。滨海新区农村集体建设用地流转及土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等改革试验正在开展。试行“一次审批、分期实施”的农地转用制度，保障重大建设项目的用地供应。六是试点工作取得新进展。国务院已正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是中国在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署。
　　
　　二、当前深化改革面临的主要问题
　　
　　（一）一些重要领域改革无实质性突破，改革工作任重道远
　　一是政府行政管理体制改革尚未触及核心，政府行为实体化现象未得到根本改观。目前的一些改革措施力度明显不够，尚未触及核心问题，成效也不大。一些地方政府仍然是以发展经济为主要工作，全民招商，公共产品和公共服务供给严重不足。二是垄断行业改革推进相对缓慢，部分行业垄断地位甚至有所强化。当前，垄断行业已成为整个微观领域改革的焦点和难点，但改革进展却不如人意，一些行业的垄断地位甚至有所强化。金融、保险、通讯、铁路、航空等行业垄断地位依然强大，垄断收益依然丰厚。广大民营企业虽有非公经济36条作为进入保障，但在现实中遭遇“玻璃门”，仍然是在垄断行业的夹缝中生存。三是要素市场化改革进展不大，粗放式经济增长方式继续维持。包括资本、土地、技术等生产要素市场化进程迟缓，一些重要生产要素的价格被长期扭曲、压低，大量企业依赖廉价的要素资源而继续维持着粗放式的经济增长方式，对节能减排形成巨大压力。四是“三农”问题积重难返，农村改革进展缓慢，大部分改革措施仍处于试点阶段。尽管政府已经连续五年将“三农”问题作为中央1号文件予以高度重视，社会主义新农村和农村综合改革也在全国开展起来，但总的来看，宣传大于行动，大部分改革措施仍处于试点阶段，未取得实质性突破，农村公共产品和公共服务供给仍然严重不足，“三农”问题依然积重难返。
　　
　　（二）宏观经济运行风险加大，改革工作亟待推进
　　一是“三过”已经成为威胁我国经济平稳运行的突出问题。其一是投资增长过快。其二是信贷投放过多。其三是外贸顺差过大。二是物价上涨压力正在增加，通货膨胀的风险在加大。三是节能减排形势严峻，年内目标实现难度很大。
　　上述问题的出现，既带有阶段性特点，与现阶段的国际经济形势和我国经济增长周期相关，也是我国经济结构不合理、增长方式粗放、体制机制不完善等深层次矛盾的集中反映，是我国相关领域改革进程滞后所产生的必然后果，迫切需要政府加快改革步伐，推动包括投资体制，财税体制，金融体制，资源环境价格机制，社会保障体制等在内的全面体制改革。
　　（三）推进改革的难度有所增加
　　一是既得利益集团影响改革方向和进程。当前，改革的障碍之一是部分政府机关和部门不肯放弃既得利益，不肯向下级、向企业、向市场和社会放权，不愿转变职能和改革管理体制，再加上缺乏有效的改革协调机制，改革在推进中存在一定程度的走形变样。二是普通老百姓反对“假改革”影响自身福利。当前，人们对改革效应的预期普遍提高，对改革成果分享的要求明显增强。老百姓希望改革增进自身福利，而反对既得利益集团为了维护自身利益，迫于各方面的压力，进行的一些需要老百姓承担大部分改革成本的“假改革”、“错误改革”。三是弱势群体缺乏利益表达和诉求机制，改革决策缺乏社会基础。现实中，失业下岗人员、失地农民、农民工等弱势群体的改革意愿被既得利益集团任意压制、扭曲的现象时有发生，部分底层民众生存环境恶劣，影响社会和谐稳定。
　　（四）改革工作统筹协调不够
　　当前，深化改革面临着许多矛盾和涉及面广、敏感性强的领域和环节，推进改革的阻力和难度逐步加大，改革的综合性要求更加突出。新时期各项改革能否顺利推进，将取决于一些重要领域和关键环节改革的力度和突破的程度，取决于相关配套改革措施的跟进程度。值得注意的是，在全国大部分省级政府甚至一些地级市都为推进经济体制改革建立了高层次的改革领导小组、改革联席会议制度、改革联络员制度以及专项领域的改革领导小组，做好改革的统筹协调工作，但国家层面的类似协调统筹机制未有效建立起来。
　　
　　三、下半年改革工作建议和思考
　　
　　鉴于上述情况，我们建议在下半年改革中，一要加强改革领导和统筹协调；二要以加快政府转型和改善政府治理为目标，加大推动政府行政管理体制改革力度；三要切实落实非公经济36条，加快推进国有垄断行业改革；四要以价格改革为突破口，加快推进生产要素市场化进程；五要明确各级政府职责，加大投入力度，全面推进以基本公共服务为主线的农村综合改革；六要加强组织领导和法律保障，进一步推进综合配套体制改革试点工作。
　　改革动力来自人民群众、来自基层，因此，改革工作要以人为本，要使改革政策的制定与抉择立足于多数人的利益。要探索建立改革的利益平衡机制，提高改革工作的科学性、规范性；要加强改革试点工作，不断创新试点方法和推进方式。在试点方法上，一要考虑将单项改革和综合性改革相结合；二要将放权让利改革试点优先考虑中西部地区；三要赋予地方改革试点自主权。
　　在推进方式上，一是要注重可操作性，紧密结合现实需求和深入推进的主客观条件，把握各矛盾环节，做到真正能够解决实际问题。二是要寻找有代表性的改革特例进行深入研究，对特定改革问题要吃深吃透，把对试点事物的分析上升到理论层面，进行概括总结和扩展。三是要加强指导和协调，坚持分类指导、区别对待和逐次实施的原则，及时发现和调整试点改革推进步骤。
　　（执笔：李振京（组长）、张林山、郭冠男等）